德国社会救助法律制度及其启示
　　　　　　　　　　　　　　　　——兼论我国行政法学研究领域的拓展

　　摘要: 德国社会救助制度作为一项重要的社会保障制度对保障人权、维护人的尊严发挥了重要作用。其历史发展、改革背景、宪法依据和具体制度规定对我国正确认识和定位社会救助、建构适合我国国情的社会救助制度都具有一定的借鉴和启发意义。加强对社会救助法律制度的研究，有助于扩宽我国行政法学的研究范围和视野，有利于在社会管理创新的背景下，建构“回应型”的“新行政法”。

　　关键词: 社会救助 救助自助者 辅助性原则 新行政法

　　传统行政法学主要以秩序行政为中心展开理论研究并建构法律体系。但随着社会的转型和变革，国家职能发生了重大转变，尤其是在社会保障和公共服务方面，国家承担了越来越多的给付与服务责任。给付行政在现代法治国家中的地位也因此日渐提升，成为国家重要的任务，行政法也从秩序行政时代过渡到了给付行政时代。德国在给付行政领域，自二战后自福斯特霍夫提出“生存照顾”（Daiseinsvorsorge）理论以来，无论从理论研究以及制度建构方面，均为各国提供了诸多可资借鉴的范本，尤其在社会救助方面，对于中国给付行政的发展与社会救助立法都具有现实的借鉴意义。社会救助是针对弱势群体的最古老的一种社会救济方式，同时其又经历了最深刻的历史变化：从富贵阶层的施恩行善，到宗教慈善组织的扶弱济贫，再到国家承担救助责任，建立社会保障制度，最终实现从道义性救济向制度性救济的转变。而社会救助制度的这种历史演进又是与社会的工业化变革、国家社会职能的发展、人本主义及人权思想的普及紧密联系的。在当今世界的福利国家排名中，德国名列前茅。据德国劳动和社会部发布的《2011年社会报告》，其当年社会福利支出高达7540亿欧元，占国内生产总值的31.9%。[i] 德国的社会保障制度具有悠久的历史，自19世纪俾斯麦当政时代就建立了世界上最早的社会保险制度。社会救助作为德国整个社会保障系统的重要组成部分，为保障人权，维护人的尊严发挥了重要作用。了解和学习德国的社会救助法律制度，对于我国目前探索如何“保障每个人，尤其是保障弱势群体中的每个人生活得有尊严”，将有积极的启示和借鉴意义。本文即以德国的社会救助作为给付行政的研究样本，以期为研究中国的社会救助法律制度以及拓展行政法学研究领域抛砖引玉。

　　一、德国社会救助法律制度概述

　　（一）历史发展和最新改革

　　德国的社会救助最早起源于中世纪由城市、教会或手工业行会向贫病者提供的慈善救济。19世纪开始的工业革命使贫困人口激增，弱势群体的生活境况不断恶化，贫困阶层参加工人运动的积极性空前高涨。为了缓和社会矛盾，加强对社会的控制，普鲁士王国先于1842年颁行了《普鲁士穷人照顾法》。统一德国后，又在首相俾斯麦的支持下，建立了包括医疗保险（1883年）、工伤事故保险（1884年）、残疾和养老保险（1889年）在内的社会保险制度，史称“俾斯麦模式”，后被其他工业国家纷纷仿效。[ii] 作为强制性的个人风险预防机制，社会保险制度在德意志第一帝国时期由帝国国会统一立法，与此相反，由地方公共财政承担的社会救助的立法则仍交由各州负责。最早的全德国统一的社会救助法是魏玛共和国1924年颁布的《帝国救济义务条例》和《关于公共救济前提、种类和范围的帝国基本原则》。

　　二战后联邦德国于1961年制订了《联邦社会救助法》（BSHG），对社会救助作了一般原则性规定，具体的救助额度等细节问题则由各州立法决定。社会救助制度（Sozialhilfe）与社会保险制度（Sozialversicherung）、社会补偿制度(Sozialentschädigung)、社会促进制度(Sozialförderung)[iii]一起构成了德国完善的社会保障体系，为战后德国经济腾飞、社会稳定作出了贡献。但自1990年代起，因为经济发展速度减缓、社会福利支出剧增，社保制度滋生了“失业陷阱”、“贫困陷阱”等问题，社会救助制度与其他社会保障制度均成为重点改革的对象。施罗德政府倡导的较为激进的劳动力市场和社会救助制度改革方案（哈茨IV）历经重重困难终于在2003年底被联邦议会批准，但以施罗德为首的改革派也为此失去了很多选民和本党左翼人士的支持，在被迫提前举行的2005年换届大选中失于执政地位。根据哈茨IV方案，《联邦社会救助法》2005年1月1日起被作为《社会法典》的第12部法律并入该法典。此次改革的核心在于将具有就业能力的失业者的失业救济金和社会救助金合并为失业金II（Arbeitslosgeld II）,作为寻求工作者的基本保障（Grundsicherung für Arbeitssuchende，民间简称为Hartz IV）由2003年颁布的《社会法典》第2部来调整。而社会救助作为最后一道社会保护网只为没有就业能力或就业能力减损以及处于特殊困境的人提供合乎人的尊严的最低生活保障。[iv]

　　德国此次社会保障制度改革的指导方针首先是强化个人的责任，强调获得社会保障是弱势群体的权利，但其也有一定的义务和责任回馈社会，为社会做出力所能及的贡献，受助者同时还应自负其责地管理其获得的救助金。其次是社会救助改革与劳动力市场改革紧密配合，通过激励和惩罚措施降低有就业能力的人对社会救助的依赖，使其及早重新就业，自食其力，融入社会。第三，改革社会救助行政机构，使其工作更有效率，更透明，对弱势群体的救助更有针对性。

　　（二）社会救助的宪法和法理基础

　　虽然1924年魏玛共和国的《帝国救济义务条例》对社会救助进行了统一立法，但需要帮助者并不据此享有针对救助机构的可诉的救助请求权。直到1954年6月24日联邦行政法院在一个关于公共救济的判例中才确认：基于《基本法》第1条“人的尊严”、第2条“个性自由发展及身体不受侵犯”对基本权利的保护以及第20条“社会国家原则”，公民享有受到法院诉讼保护的从国家获得社会救济的权利。[v]由此，确立了社会救助的三个宪法依据：人的尊严、个性自由发展和社会国家原则。对社会国家原则，德国学者普遍认为其最主要的目的都与社会救助息息相关，例如：反贫困救助；保障可以维持人之尊严的最低生活水平；通过消除社会依附性实现平等；保障个人抵御人生变故风险的能力以及提升和扩展财富。[vi] 但社会国家原则不能作为主张主观公权利的直接依据。[vii]所以，人的尊严作为基本权利对保障公民的社会救助权就显得意义更为重大。主观公权利学说的进一步发展以及联邦行政法院的上述判例使人的尊严与最低生存保障建立了牢固而直接的联系，因为该判例的核心观点是：“只要法律使某个救济机构承担有利于贫困者的义务，则贫困者享有相应的权利。”[viii] 这就使客观公权利转化成了主观公权利，对主观公权利学说的发展具有划时代的意义。[ix] 对于人的尊严与基本生存保障之间的关系，德国著名学者巴霍夫的观点颇具代表性。他认为，“如果在一个宪政社会中个体的基本生存得不到保障，那么人的尊严即受到了侵犯”。[x] 人的尊严是一个古老的哲学概念，对其的讨论历久弥新。在德国当代学术界，关于人的尊严有两种代表性理论：天赋理论（ Mitgifttheorie）和能力理论（Leistungstheorie）。天赋理论认为，人的尊严作为个人的自我价值、特质或属性是造物主或自然赋予的。该理论因袭了自然法理论和康德的哲学思想，且受到基督教伦理道德的影响。[xi]能力理论则认为，人的尊严来自于个人通过成功地塑造本体而自我决定做出的行为，强调人必须在本体的塑造和自我发现的过程中赢得尊严。[xii]虽然两种理论对人的尊严的产生有不同的认识，但都承认人的尊严作为社会救助宪法和法理依据的至上性与无可辩驳性。[xiii] 因为，人的尊严是维系所有宪法基本权利的核心价值基础。

　　（三）社会救助的目的、对象、种类和形式

　　1.社会救助的目的

　　社会法治国家原则是社会救助的宪法依据之一，它使国家负有义务来保障贫困者享有合乎人之尊严的最低生活水准。而社会救助法作为实体法则将宪法权利落实为贫困者的具体的可诉的实体权利。《社会法典》第12部第1条将社会救助的任务界定为：“使受助者能够合乎人类尊严地生活”。社会救助的目的是帮助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe）。所以，“救助要尽可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量独立生活。为达到这一目的，受助者和救助机构必须在其权利和义务范围内相互合作。”[xiv] 此外，社会救助作为最后的保障网，具有次级性和辅助性，即：社会救助是用尽其他办法仍不能解决生计问题时的辅助手段。具体而言，只有在依靠自己的劳动力和财力（如收入和财产）不能满足生活必需且没有可以支取的其他社会保险或没有亲属的扶养帮助的情况下，才可以获得社会救助。[xv]

　　2. 社会救助的对象

　　正是基于社会救助的这种次级性，其救助的对象也具有有限性。经过2003年的哈茨改革，社会救助法中划定的救助对象进一步缩小，即只局限于没有就业能力的人。是否有就业能力的判断标准是每天可否至少从事三小时的就业劳动。据此，有权按照《社会法典》第12部获得救助的人包括：[xvi]（1）与有就业能力的贫困者一起生活的没有就业能力的家庭成员，主要是其15周岁以下的子女（15周岁以上即视为有就业能力）；（2）老年人（65周岁以上）和不具有就业能力或就业能力减损的18至65周岁的人（患有疾病、残疾，每天工作少于三小时的人）；（3）处于特别的人生困境或其他生活境况的人（流浪者、刑满释放人员、需社会机构管教的行为异常的青少年等）。具有就业能力的贫困者自2005年1月1日起不再享受社会救助金，但有权根据《社会法典》第2部申请针对寻求工作者的基本保障。从广义的社会救助法角度来说，此类基本保障也可归属于社会救助，因为其也是由税收收入支付的，但这种基本保障非常强调受助者的义务和惩罚措施，以促使其积极争取再就业。

　　3．救助的种类

　　结合社会救助对象的个体性和差异性，社会救助法规定了下述救助类型：[xvii]（1）生活费用补助，指持续给付的用于保障受助者最低生活水准的生活费用，包括用于食物、住宿、衣物、个人卫生、家用器具、取暖以及满足日常生活个人需要的费用。值得指出的是，这里的最低生活保障不仅指物质生活，还包括必要的社会文化精神生活，例如尤其是对青少年成长比较重要的看戏、体育运动、旅游等活动。（2）对65对以上的老人和18至65岁长期就业能力减损的贫困者提供持续的基本保障；（3）为没有医疗保险的贫困者提供健康救助（包括预防性健康救助、疾病救助、计划生育、孕产救助等）；（4）为残障人士提供融入社会的帮助；（5）对需要长期或特殊、重症护理的人提供救助；（6）帮助处于特别的社会困境的人克服困难（主要针对前文所列举的第三类救助对象）；（7）对处于其他人生境遇的贫困者的救助（如对盲人、老人的救助以及丧葬补助）。

　　4. 救助给付形式

　　上述社会救助类型主要通过三种形式提供给受助者：金钱、实物和服务。其中，金钱是最主要的给付方式。在生活费补助金支付方面，德国每5年都要确定一个标准支付值（Regelsatz）,救助申请人获得的实际支付则根据其家庭结构及子女年龄，综合考虑各种因素后，按照预定标准计算得出。[xviii] 此外，救助机构可以向求助者提供咨询、建议、联络信息、陪伴等服务给付，以帮助其寻找住房、养老院、培训机构等。而实物给付形式在社会救助中则很少运用。

　　（四）社会救助的行政程序和救济途径

　　德国的社会救助制度不仅有实体法上的详细规定，而且还有行政程序和司法救济的切实保障。

　　社会救助的主管机关是市、县的社会局。将社会救助事务的行政管理权和财政负担下放到市县一级政府，有利于促使地方政府采取积极措施救助弱势群体，使其早日自力更生或进入其他社会保障体系。行政机关的社会救助行为是行政行为。其作出社会救助决定时必须依照《社会法典》第10部（行政程序和社保数据保护）规定的行政程序。该部法律细致规定了社会保障给付中行政机关应遵循的行政程序和社保求助人的程序权利（听证权、阅卷权等）。值得指出的是，该法律对个人社保数据的提取、加工、保存、转交、更正、消除等也作了非常具体的规定，这与德国向来重视个人数据保护一脉相承，同时也从数据保护的角度加强了对社保求助人的权利保障。

　　社会救助的申请不必以书面形式提出。社会局对求助人有全面的信息告知和咨询义务。在申请资料齐全的情况下，社会局必须在法定期限内作出决定。该决定为行政行为。申请人如不服，应在收到该行政决定后先向社会局书面提出行政复议。对复议决定不服，可再向法院提起诉讼。提起复议和诉讼的期限均为一个月。自2005年1月1日起，社会法院除审理社会保险纠纷案件外，还管辖有关寻求工作者基本保障的争议，社会救助争议也从行政法院的管辖范围中抽离出来，转由社会法院管辖。社会法院因受理案件数量大增而不堪重负。[xix] 由此可见，德国民众在社会救助方面寻求司法保护的积极性很高。这一方面是因为其法律保护意识较强，另一方面是因为社会法院诉讼对于被保险人、被救助者以及残疾人是免费的。

　　二、对我国建立和完善社会救助制度的启示
国务院


外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则(附英文)

1964年6月8日，国务院

第一条 根据《中华人民共和国政府关于领海的声明》，琼州海峡是中国的内海，一切外国籍军用船舶不得通过，一切外国籍非军用船舶如需通过，必须按照本规则的规定申请批准。
第二条 为便利对琼州海峡进行管理，设“中华人民共和国琼州海峡管理处”（以下简称琼州海峡管理处）。
本规则由琼州海峡管理处监督执行。
第三条 琼州海峡管理处对琼州海峡管理的区域（以下简称管理区）暂定如下：木栏头灯桩（约北纬20度09分37秒、东经110度41分）与生狗吼沙灯桩（约北纬20度26分、东经110度30分22秒）联线（简称东线）以西，▲尾角灯桩（约北纬20度13分30秒、东经109度55分30秒）与临高角灯桩（约北纬20度00分22秒、东经109度42分06秒）联线（简称西线）以东的水域。
第四条 外国籍非军用船舶如需通过琼州海峡，必须办理以下手续：
（一）在进入管理区四十八小时以前或在开出港启航以前，将船名、国籍、总吨、航速、船身颜色、烟囱标志以及何日、何时由何地开往何处等情况，详细电报琼州海峡管理处，请求过峡。
（二）接到批准过峡的通知后，应在进入管理区二十四小时以前或在开出港启航后二小时内，向琼州海峡管理处确报进入管理区的时间。
以上请求过峡和批准过峡等的来往电报，均由中国外轮代理公司海口分公司代转。
第五条 琼州海峡管理处对于已经批准通过海峡的外国籍非军用船舶，认为必要时，可以临时通知禁止通过。
第六条 外国籍非军用船舶通过管理区的时间，一律以白天为限，均应在日出后进入管理区，日落前全部通过管理区。琼州海峡管理处根据申请过峡外国籍非军用船舶的航速，核准其进出海峡的具体时间。
第七条 外国籍非军用船舶进出琼州海峡一律走中水道，但经琼州海峡管理处特别许可的不在此限。
第八条 外国籍非军用船舶通过管理区时，应在下列规定的航区范围内航行：自东线距木栏头灯桩四海里处至西线距临高角灯桩四海里处联线以北，自东线距木栏头灯桩六海里处至排尾角灯桩正南四海里处继至西线距临高角灯桩十四海里处联线以南的水域。
第九条 外国籍非军用船舶通过琼州海峡，必须严格按照所报时间及规定的航区通行。在进入管理区和在管理区通行时，如见有从岸上或舰艇上发出的信号，应立即回答并无条件地执行信号要求。由于不遵守上述规定而发生的后果概由船方自行负责。
第十条 外国籍非军用船舶通过琼州海峡时，不得使用雷达。如在航行中遇浓雾、暴雨等视线恶劣的情况，需要使用雷达时，应向琼州海峡管理处提出报告，说明理由以及当时的船位、航速等，经批准后方准使用。如当时情况紧急，危及船舶航行安全时，可以一面申报一面使用，并在事后，将使用起迄时间和经过情况详细报告琼州海峡管理处备案。
第十一条 外国籍非军用船舶通过琼州海峡时，不准进行照像、测量以及其他违反中华人民共和国法令的行为。
第十二条 外国籍非军用船舶违反本规则，按下列规定处理：
（一）在未进入管理区之前，可以命令其停止进入管理区，由原路返航绕海南岛航行，或者俟其办妥过峡手续并经批准后，再行过峡。
（二）如果已经进入管理区，可以命令其停航并监送至海口港进行检查，根据检查情况给予处分。在处理后，视情况可以准其通过管理区，或令其退出管理区，直到押送其退出海峡。

RULES FOR THE CONTROL OF NON-MILITARY VESSELS OF FOREIGN NATIO-NALITY PASSING THROUGH THE QIONGZHOU STRAIT

Important Notice: (注意事项)
英文本源自中华人民共和国务院法制局编译, 中国法制出版社出版的《中华人民
共和国涉外法规汇编》(1991年7月版).
当发生歧意时, 应以法律法规颁布单位发布的中文原文为准.
This English document is coming from the "LAWS AND REGULATIONS OF THE
PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA GOVERNING FOREIGN-RELATED MATTERS" (1991.7)
which is compiled by the Brueau of Legislative Affairs of the State
Council of the People's Republic of China, and is published by the China
Legal System Publishing House.
In case of discrepancy, the original version in Chinese shall prevail.

Whole Document (法规全文)
RULES FOR THE CONTROL OF NON-MILITARY VESSELS OF FOREIGN NATIO-
NALITY PASSING THROUGH THE QIONGZHOU STRAIT
(Promulgated by the State Council on June 8, 1964)
Article 1
According to the Declaration of the Government of the People's Republic of
China concerning the Territorial Waters, the Qiongzhou Strait is an inland
sea of China, which is closed to all military vessels of foreign
nationality. Non-military vessels of foreign nationality to pass through
the Strait must be subject to an application for approval according to the
provisions of these Rules.
Article 2
The Qiongzhou Strait Administrative Office of the People's Republic of
China (hereinafter referred to as "the Qiongzhou Strait Administrative
Office") shall be set up to facilitate the administration of the Qiongzhou
Strait.
These Rules shall be implemented under the supervision of the Qiongzhou
Strait Administrative Office.
Article 3
The area under the administration of the Qiongzhou Strait Administrative
Office with respect to the Qiongzhou Strait (hereinafter referred to as
the administrative area) is tentatively delimited as follows: the water
area west of the line (the east line for short) linking the Mulantou Lamp
Stake (approximately north latitude 20x09'37", east longitude 110x41') and
the Shenggouhousha Lamp Stake (approximately north latitude 20x26', east
longitude 110x31'22") and east of the line (the west line for short)
linking the Jiaoweijiao Lamp Stake (approximately north latitude 20x13'30"
, east longitude 109x55'30") and the Lingaojiao Lamp Stake (approximately
north latitude 20x00'22", east longitude 109x42'06").
Article 4
Non-military vessels of foreign nationality that need to pass through the
Qiongzhou Strait must go through the following formalities:
(1) Report in detail by telegram such information as the ship's name,
nationality, gross tonnage, speed, hull colour, funnel marks, date and
time and port of departure, port of destination, etc. to the Qiongzhou
Strait Administrative Office and ask for permission to pass through the
Strait 48 hours before entering the administrative area or before leaving
the port of departure.
(2) Report accurately, after receiving the notice of approval for passing
through the Strait, the time of entering the administrative area to the
Qiongzhou Strait Administrative Office 24 hours before entering the
administrative area, or within 2 hours of weighing anchor at the port of
departure.
The above-mentioned telegrams concerning request and approval for passing
through the Strait shall all be conveyed through the Haikou Branch of the
China Ocean-shipping Agency Corporation.
Article 5
When deemed necessary, the Qiongzhou Strait Administrative Office may send
a summary notice to forbid a non-military vessel of foreign nationality
which has obtained the approval to pass through the Strait.
Article 6 [*1]
All non-military vessels of foreign nationality to pass through the
administrative area shall do so without exception within daytime. All of
them must enter the administrative area after sunrise and leave it before
sunset. The Qiongzhou Strait Administrative Office shall check and approve
the exact time for entering and leaving the Strait according to the speed
of the non-military vessels of foreign nationality which have applied to
pass through the Strait.
Article 7
Except those which have obtained special permission from the Qiongzhou
Strait Administrative Office, all non-military vessels of foreign
nationality entering and leaving the Qiongzhou Strait must use the middle
water course.
Article 8
Non-military vessels of foreign nationality passing through the
administrative area shall navigate in the following prescribed area: north
of the line linking the point on the east four nautical miles from the
Mulantou Lamp Stake and the point on the west four nautical miles from the
Lingaojiao Lamp Stake, and south of the line linking the point on the east
six nautical miles from the Mulantou Lamp Stake and the point four
nautical miles due south of the Paiweijiao Lamp Stake and then the point
on the west 14 nautical miles from the Lingaojiao Lamp Stake.
Article 9
Non-military vessels of foreign nationality to pass through the Qiongzhou
Strait must do so in strict accordance with the reported time and the
prescribed area. If they see any signals sent from ashore or naval vessels
while they are navigating into or within the administrative area, they
shall give an immediate reply and unconditionally carry out the
instructions conveyed by the signals. Any consequences arising from
failure to observe the above-mentioned stipulations shall be borne by the
vessels themselves.
Article 10
Non-military vessels of foreign nationality passing through the Qiongzhou
Strait shall not use radars. If it is necessary to use the radar in case
of dense fog, rainstorm, or other bad conditions affecting visibility, the
vessels shall report to the Qiongzhou Strait Administrative Office to
explain the necessity and report their positions, speeds and other
information. They may use the radar only after obtaining permission. In
case of an emergency endangering navigational safety of the vessels, they
may use the radar while making the reports; and after the emergency, the
vessels shall make a detailed report concerning the length of time for
using the radar and the whole course of the incident to the Qiongzhou
Strait Administrative Office for the record.
Article 11
Photographs, surveys or other activities violating the relevant laws and
regulations of the People's Republic of China are forbidden when non-
military vessels of foreign nationality pass through the Qiongzhou Strait.
Article 12
Where non-military vessels of foreign nationality violate these Rules, the
cases shall be dealt with as prescribed below:
(1) Those vessels that have not yet entered the administrative area may be
ordered not to enter but to go back by the original route and navigate
round the Hainan Island; or they may be ordered to go through the
necessary formalities for approval before passing through the Strait.
(2) Those vessels that have entered the administrative area may be ordered
to stop navigation and taken to the Haikou Harbour for inspection, the
result of which shall determine the penalty to be given. The Qiongzhou
Strait Administrative Office may then, depending on circumstances, allow
the vessels to pass through the administrative area, or order them to go
back, or even send them under escort out of the Strait.
Note:
[*1] On April 17, 1985, upon approval of the State Council and the Central
Military Commission, this Article was amended as follows: "Non-military
vessels of foreign nationality may pass through the Strait upon receiving
notice of approval, but their speed may not exceed 10 knots when they are
navigating into and within the administrative area." - The Editor.