江西省南昌市人民政府办公厅


南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市行政效能投诉中心管理实施细则的通知

洪府厅发〔2010〕155号


各县（区）人民政府，各开发区（新区）管委会，市政府各部门：

《南昌市行政效能投诉中心管理实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二〇一〇年八月十三日

南昌市行政效能投诉中心管理实施细则

第一章 总则

第一条 为进一步规范行政效能投诉中心工作，促进依法行政，提高行政效率，改善行政服务，形成办事高效、行为规范、工作有序、监督有力的工作机制，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》、《江西省行政效能监察办法》和《江西省行政投诉中心管理暂行办法》，制定本实施细则。

第二条 行政效能投诉工作坚持分级负责、归口办理和有诉必理、有理必果、有果必复的原则，实行教育与惩戒、监督检查与改进工作相结合的工作方法。

第三条 市、县（区）人民政府行政效能投诉中心，市、县（区）人民政府所属部门行政效能投诉机构（以下统称行政效能投诉机构），受理、办理、处理公民、法人和其他组织（以下统称投诉人）对本级行政机关、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织以及行政机关依法委托的组织及其工作人员（以下统称被投诉人）有关行政效能的投诉，适用本细则。

第四条 上级行政效能投诉中心对下级行政效能投诉中心，市、县（区）人民政府行政效能投诉中心对本级政府所属部门行政效能投诉机构的工作进行指导、协调和监督。

第二章 机构和职责

第五条 各级人民政府行政效能投诉中心属同级人民政府派出机构，归口同级纪检监察机关，对同级人民政府和同级纪检监察机关负责。各级政府所属部门行政效能投诉机构属部门内设机构，对所在部门负责。

第六条 行政效能投诉中心主要履行下列职责：

（一）受理涉及行政机关及其工作人员行政效能方面的投诉；

（二）指导、协调和监督管辖范围的行政效能投诉工作；

（三）办理涉及行政机关及其工作人员行政效能方面的有关投诉事项，视情况向相关部门提出改进意见或建议；

（四）对有关投诉进行调查核实，并依据国家有关法律法规和政府规章，按规定权限和程序做出相应处理；

（五）对管辖范围内涉及跨地区、跨部门的重要投诉事项进行协调；

（六）实施对重大公共投资项目和群众关心的热点问题的效能监察，督促各级行政机关及其部门改进工作作风、提高服务质量和工作效率；

（七）负责管辖范围内行政效能投诉受理情况的统计、综合和总结；

（八）制订有关行政效能投诉的规章制度；

（九）及时掌握行政效能投诉的动态，分析研究带有倾向性、普遍性的问题，向同级党委、政府提出改进机关作风、提高工作效率和改善发展环境的建议；

（十）协调、处理其他有关行政效能投诉方面的问题。

第七条 行政效能投诉中心的权限：

（一）要求被投诉人提供与投诉事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；

（二）要求被投诉人就投诉事项涉及的问题作出解释或说明，并在规定时间内正确依法履行法定职责、义务；

（三）要求与投诉事项有关的部门（单位）和个人协助调查；

（四）责令被投诉人立即停止或纠正违反法律、法规、规章和有关政策的行为，并对其行为造成的损害采取必要的补救措施；

（五）依法没收、追缴被投诉人的违法、违规所得或者责令退赔；

（六）根据检查、调查或者考核评议结果，提出处理意见或者建议。

第三章 行政效能投诉的受理

第八条 投诉受理工作坚持实事求是，依法依规办事，维护投诉人和被投诉人合法权益的原则。

第九条 投诉人可以采取信函、传真、电子邮件等书面形式或电话、来访等口头形式投诉。投诉人采取口头形式投诉的，中心须制作笔录；重大投诉事项或多人共同投诉的，应当采取书面形式。

第十条 受理投诉的范围：

（一）行政机关及其工作人员（包括行使政府职能的事业机构及其工作人员）行政效能方面的投诉；

（二）对符合法律、法规、规章和政策规定的事项，无正当理由拖延不办的，或者违反国家法律、法规、方针、政策和政府决定、命令，盲目决策的投诉；

（三）不认真落实内部管理制度，工作职责不清，相互扯皮、推诿，办事效率低下以及不认真履行岗位职责，给行政管理相对人造成延误或损失的投诉；

（四）不执行行政审批规定和程序，该取消或调整的审批事项不取消或不调整，违反规定擅自增设审批事项、审批条件和审批环节，违规审批、超时限审批和审批条件不公开的投诉；

（五）违反政务公开规定，不履行公开、告知义务和公开服务承诺，损害行政管理相对人知情权的投诉；

（六）对职责范围内的行政许可和服务事项不认真受理，不按规定时限办理，或者人为设置障碍，歧视、刁难服务对象的，以及利用管理和审批权“吃、拿、卡、要、报”的投诉；

（七）行政执法部门在维护、整顿和规范市场经济秩序活动中，故意纵容或者庇护不正当竞争，或者对发现的严重违法违纪问题不及时向有关职能部门通报和移交处理的投诉；

（八）执行公务不文明，工作作风生硬，态度蛮横粗暴，对群众的正当要求和合理意见置之不理或存在其他群众不满意行政行为的投诉；

（九）打击报复投诉人的投诉；

（十）其他影响经济发展环境、行政效能和损害群众利益等方面问题的投诉。

市、县区人民政府行政效能投诉中心受理对下级人民政府、同级人民政府所属部门（含法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织以及行政机关依法委托的组织）及其班子成员的行政效能投诉；受理不服下级人民政府行政效能投诉中心、同级人民政府所属部门行政投诉机构对行政效能投诉问题处理的投诉；管辖范围内确有必要直接受理的重要投诉。

市、县区人民政府所属部门行政投诉机构受理对本部门内设机构、所属各单位的行政效能投诉。

第十一条 对下列情况之一的投诉不予受理：

（一）越级投诉（来函投诉的信件中如未表明投诉人已经逐级投诉则视为越级投诉）；

（二）纪检监察、信访等有关部门对于投诉事项已受理的投诉；

（三）投诉事项已经进入司法程序或行政复议、仲裁程序的投诉。

第十二条 受理的投诉件应有具体的被投诉人、清楚的内容和明确的诉求；投诉件应当署真实姓名，并有通讯地址或电话等联系方式。

第十三条 行政投诉中心应当公布投诉电话、网址，设立投诉信箱，方便投诉人投诉。对公民、法人或者其他组织有关行政效能的投诉，投诉中心应当在5个工作日内提出是否受理的意见并告知投诉人。对不属于行政效能投诉受理范围，不予受理的，须向投诉人作出说明；属其他行政机关职责范围内的事项，告知投诉人向有关行政机关投诉。

第十四条 投诉人有下列行为之一的，由投诉中心给予批评教育；违反治安管理处罚法的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）损害投诉工作场所的公私财物；

（二）大声吵闹；

（三）纠缠、谩骂、侮辱、殴打、威胁投诉中心工作人员的。

第十五条 各级行政投诉中心对上月投诉情况应向上级行政投诉中心报送《受理群众投诉情况统计表》，数据必须真实、准确、完整。

第十六条 各级行政效能投诉中心应该加强对投诉情况的分析，发现带有普遍性、倾向性的问题，及时采取措施，防止突发性群体事件的发生。各级行政投诉中心应收集、整理典型投诉案例，对群众关注的热点、难点问题，组织调研，及时总结。

第四章 行政效能投诉的办理

第十七条 行政效能投诉中心受理投诉后，可采取自办或转办的方式办理。

对直接受理事项或管辖范围内确有必要直接办理的重要投诉件，可采取自办方式直接进行调查。

其它的投诉件可采取转办的方式进行办理。

第十八条 办理程序

（一）受理投诉，对投诉人反映的问题，要耐心听诉、热情接待、认真记录；

（二）审核内容，中心负责人和投诉受理人认真审核内容，确定案件性质，填好“受理投诉笺”，提出拟办意见，领导批准后，按受理范围办理；

（三）分流承办，对自办件，应有两名以上工作人员进行调查，其中确定一名案件主办人，调查组应制作调查笔录，调查结束写出调查报告，提出处理意见；对转办件，摘录投诉件的主要内容，并附《行政效能投诉转办函》，一般应在接受投诉2个工作日之内转有关部门办理；

（四）调查处理，对本级直接受理的一般投诉件，在受理后的7个工作日内，将查处结果反馈给举报投诉人；如有特殊情况不能按时反馈的，要及时向投诉人作出负责任的说明和解释。对于转办的投诉件，承办单位必须在接件后的5个工作日内，采取汇报、报告处理结果等形式及时向批转部门进行反馈；对需要通报批评、诫勉教育、效能告诫的，经报批后，按有关规定处理；

（五）总结汇报，在规定工作日之内无论办理情况如何，须向中心领导、分管领导，及时做好总结或汇报说明情况；

（六）资料归档，案件结束后，办案人员要主动配合内勤搞好资料存档工作；

（七）每月向上级行政效能投诉中心报送上个月《受理群众投诉情况统计表》；

（八）每季度对投诉情况进行分析，发现带有普遍性、倾向性的问题，及时采取措施，防止突发性群体事件的发生。

第十九条 对需要调查处理的投诉件，应当在一个月内办结；因特殊原因需要延长办理期限的，经分管领导批准可适当延长，但延长的时间不得超过二个月。

第五章 行政效能投诉的处理

第二十条 被投诉人行政行为有过错需要追究责任的，由监察机关或者主管机关按《江西省行政效能监察办法》、《南昌市损害经济环境行为行政处分暂行规定》和《南昌市行政过错责任追究暂行办法》等规定对被投诉人给予行政责任追究。

被投诉人行政过错已损害投诉人合法权益的，责令被投诉人按规定予以纠正、补救。

投诉事项失实，或依法不应处理的，应告知投诉人调查结果。

第二十一条 对上级行政效能投诉中心转办、交办的投诉事项要及时上报处理结果。对投诉事项推诿不办、查处不力或者偏袒包庇，致使投诉人重复投诉，造成不良影响的，视情况给予承办部门或相关责任人通报批评，并追究其行政责任。

第二十二条 上一级行政投诉中心认为下一级行政投诉中心作出的行政效能投诉处理决定不适当的，可以责成其变更或者撤销。必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。

第二十三条 投诉人对行政效能投诉处理不服的，可以在收到处理结果后30日内向原投诉处理的行政投诉机构申诉，原投诉处理的行政投诉机构应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定。对复查决定仍不满意的，可以在收到复查决定后30日内向上一级直至省人民政府行政投诉中心申请复核，收到复核申请的投诉机构应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。

申诉、复审期间，不停止原决定的执行。

第六章 行政效能投诉工作纪律

第二十四条 行政效能投诉中心工作人员应做到“四要、四不得”：要认真履行职责，要高效、快捷、周到地为投诉人服务，要忠于职守，要廉洁从政；不得拒绝应当受理的行政效能投诉，不得泄露投诉秘密，不得影响投诉人合法行使权利，不得滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守。

第二十五条 任何个人或组织不得对投诉人的投诉行为进行阻挠、压制，不得打击报复投诉人；被投诉人不得干扰、阻碍调查工作，情节严重的依法依规追究责任。

第七章 附则

第二十六条 各级各部门行政效能投诉中心可以依照本细则，结合实际，制定相应的实施办法。

第二十七条 本细则由南昌市监察局负责解释。

第二十八条 本细则自公布之日起实施。


解读《商业特许经营管理条例》

罗广建

特许经营在国外有一百多年的历史，目前已发展为一种成熟的营销方式，其主要优势是操作简便，成本较低，可以快速扩大营销规模，满足消费者对便利化、规范化服务的需要。因此，特许经营这种营销方式在许多国家特别是发达国家被广泛采用。
特许经营在我国出现的时间只有十几年，但发展速度很快。特别是２０００年以来，特许经营在我国进入高速增长期。据统计，截至２００５年年底，全国已有２３２０个特许经营体系，如肯德基、麦当劳、全聚德、华联超市、马兰拉面、吴裕泰茶叶、福奈特洗衣等，涉及餐饮、零售、洗衣、室内装饰、休闲健身等６０多个行业、业态，特许加盟店约１６万家。特许经营的发展，在调整和改善流通结构，促进中小企业发展，扩大就业等方面发挥了积极的作用。
为规范特许经营活动，商务部曾于2004年12月30日发布《商业特许经营管理办法》（以下称《办法》），《办法》自2005年2月1日施行。《办法》的施行对规范特许经营的健康发展起到了良好的作用。但是，由于特许经营的核心是无形资产的输出，一个特许人往往有为数较多的被特许人，特许人和被特许人之间信息不对称，潜藏着较大的风险，容易成为进行欺诈等违法犯罪活动的手段，而我国市场发育尚不成熟，社会公众对特许经营的了解也不够充分，特许经营在快速发展中也存在一些突出问题。比如，一些从事特许经营活动的特许人不具备相应的条件；特许经营活动不规范，市场秩序较为混乱；特许经营活动当事人特别是被特许人的合法权益得不到有效保障；以特许经营名义进行欺诈等违法犯罪活动也时有发生。这些问题的存在，不仅阻碍特许经营的健康发展，扰乱市场秩序，而且由于特许经营活动中被特许人的数量往往比较多，有可能发展成为影响社会稳定的因素。针对特许经营在我国发展中的实际情况和存在的主要问题，中国需要制定规范和管理特许经营活动的专门行政法规。也正因为如此，为进一步规范商业特许经营活动，促进商业特许经营健康、有序发展，维护市场秩序，2007年1月31日，国务院第167次常务会议通过了《商业特许经营管理条例》（以下称《条例》），《条例》自2007年5月1日起施行。《条例》共有五章、三十四条。本文旨在对《条例》的内容和精神进行简要解读。

商业特许经营的定义及解析

与《办法》相比，《条例》在所列举的可以作为特许经营资源中增加了专利、专有技术内容，对商业特许经营的定义也更加科学、严谨，《条例》第三条将商业特许经营定义为“商业特许经营（以下简称特许经营），是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动”。从商业特许经营的概念可以看出，商业特许经营有四个基本要素：
一、特许人必须是拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业。
二、特许人和被特许人之间是一种合同关系。特许人、被特许人是相互独立的市场主体，双方通过订立特许经营合同，确定各自的权利和义务。因此，特许经营本质上是一种民事行为。
三、被特许人应当在统一的经营模式下开展经营。特许经营是一种高度系统化、组织化的营销方式，统一的经营模式是其核心要求之一，也是保证服务的规范性、一致性以及维护品牌形象的需要。这种统一的经营模式体现在各个方面，大到管理、促销、质量控制等，小到店铺的装潢设计甚至标牌的设置等。
四、被特许人应当向特许人支付相应的费用。特许人拥有的经营资源一般都经过了较长时间的开发、积累，具有较高的商业价值。被特许人经许可使用这些经营资源也是为了开展经营活动，因此需要支付相应的费用。支付费用的种类、数额以及支付方式，由双方当事人在合同中约定。

规范商业特许经营活动

对于特许人从事特许经营活动，《办法》中规定特许人“在中国境内拥有至少两家经营一年以上的直营店或者由其子公司、控股公司建立的直营店；” 而《条例》对此要求更为严格，《条例》第七条第二款规定“特许人从事特许经营活动应当拥有至少2个直营店，并且经营时间超过1年”。可见，《条例》对作为特许条件的“两店一年”的直营店限定为特许人直接拥有的直营店，对于特许人的子公司、控股公司所建立的直营店则不计算在《条例》第七条第二款所规定之列。《条例》如此规定，主要目的是为了防止一些企业利用特许经营进行欺诈活动。同时，直营店具有一定的示范作用，便于其他经营者从直营店的经营中较为直观地了解特许人的品牌、经营模式、经营状况等。
《条例》同时对规范特许经营合同做出了规定。特许经营合同，是明确特许人和被特许人之间权利义务的协议。特许经营活动在实践中出现的不少问题和纠纷，都与特许经营合同不够规范有直接关系。为此，《条例》从三个方面作了规定：一是《条例》第十一条规定特许人和被特许人应当采用书面形式订立特许经营合同，并明确了特许经营合同应当包括的主要内容；二是借鉴其他一些国家的做法，《条例》第十二条规定了特许人和被特许人应当在特许经营合同中约定，被特许人在合同订立后一定期限内，可以单方解除合同；三是《条例》第十三条中规定除被特许人同意的外，特许经营合同约定的特许经营期限应当不少于３年。
《条例》还规定了特许人和被特许人的行为规范。《条例》针对特许经营活动本身的特点以及实践中存在的主要问题，重点对特许人的行为规范作了规定。例如，《条例》第十四条规定特许人应当向被特许人提供特许经营操作手册，并为被特许人持续提供经营指导、技术支持、业务培训等服务；《条例》第十六条规定特许人要求被特许人在特许经营合同订立前支付费用的，应当以书面形式向被特许人说明该部分费用的用途以及退还的条件、方式；《条例》第十七条规定特许人应当按照合同约定的用途使用向被特许人收取的推广、宣传费用，并将使用情况及时向被特许人披露；这些内容在《办法》中是没有的。
对被特许人的行为规范，《条例》也作了相应规定，《条例》第十八条规定：被特许人未经特许人同意，不得向他人转让特许经营权；被特许人不得向他人泄露或者允许他人使用其所掌握的特许人的商业秘密。 　

完善信息披露制度

在特许人的信息披露方面，与《办法》相比，《条例》进一步完善了特许人信息披露制度。《条例》第二十条规定“特许人应当依照国务院商务主管部门的规定，建立并实行完备的信息披露制度”。《条例》第二十一条规定“特许人应当在订立特许经营合同之日前至少30日，以书面形式向被特许人提供本条例第二十二条规定的信息，并提供特许经营合同文本”。《条例》第二十二条所规定的特许人应当提供的信息内容包括：特许人的名称、住所、法定代表人、注册资本额、经营范围以及从事特许经营活动的基本情况；特许人拥有的注册商标、企业标志、专利、专有技术和经营模式等经营资源的基本情况；特许经营费用及其收取办法；特许人为被特许人提供服务的能力；对被特许人在经营方面的管理和监督的情况；特许经营网点投资预算；在中国境内现有的被特许人的数量、分布地域以及经营状况评估；最近2年的经会计师事务所审计的财务会计报告摘要和审计报告摘要；最近5年内与特许经营相关的诉讼和仲裁情况；特许人及其法定代表人是否有重大违法经营记录等１２个方面。《条例》第二十三条还对特许人提供的信息应当真实、完整、准确，不得遗漏有关信息或者提供虚假信息做出了明确规定。

确立特许人备案制度

《条例》还确立了特许人备案制度。由于从事特许经营活动是当事人的民事权利，政府不宜对其实行行政许可，但又需要对其经营活动进行监督管理，以维护市场秩序。为了便于商务主管部门及时了解、掌握特许人的数量等有关情况，有针对性地对特许经营活动进行规范、监督，也为了有助于潜在的投资者了解特许人的基本情况，做出恰当的投资决策，同时有利于形成对特许人的社会监督，《条例》确立了特许人备案制度。《条例》第八条、第九条以及第十条明确规定特许人应当自首次订立特许经营合同之日起１５日内，向商务主管部门备案，并规定了备案的程序以及备案时应当提交的文件、资料。商务主管部门收到特许人提交的符合规定的文件、资料后，应当予以备案，通知特许人，并将备案的特许人名单在政府网站上公布和及时更新。

明确法律责任

　　为了保证各项制度切实得到落实，《条例》第四章对违反条例规定的违法行为，包括特许人不具备相应条件从事特许经营活动、特许人未依照规定向商务主管部门备案、特许人违反有关行为规范以及违反信息披露要求等，均规定了明确、严格的法律责任。从《条例》规定的法律责任的种类看，除没收违法所得、罚款等行政处罚外，对构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。特别是，《条例》针对特许经营活动的特点，规定对特许人的违法行为可以予以公告，通过社会舆论和市场的压力，促使特许人依法办事，改正违法行为。
此外，特许经营活动经常会涉及违约责任或者侵权责任等民事责任，而《条例》所规定的法律责任则主要是违反管理性要求所应当承担的行政责任。这主要是考虑到，民法通则、合同法等有关民事法律对民事责任的承担都有规定，特许经营活动中的民事责任问题应当通过民事法律来解决。因此，《条例》作为行政法规，对于当事人应当承担的民事责任没有规定。　
从《条例》的适用范围而言，无论是《条例》施行前已经从事特许经营活动的特许人，还是《条例》施行后从事特许经营活动的特许人，均适用《条例》的规定。但是，考虑到实际情况，对于《条例》施行前已经从事特许经营活动的特许人的备案问题，《条例》第三十三条第一款做出了特殊规定：“本条例施行前已经从事特许经营活动的特许人，应当自本条例施行之日起1年内，依照本条例的规定向商务主管部门备案；逾期不备案的，依照本条例第二十五条的规定处罚”。同时，《条例》第三十三条第一款规定对上述特许人不适用条例第七条第二款关于“两店一年”的规定。这样处理，符合实际情况，也尽量减少了对企业经营活动的限制和影响。
《条例》将于2007年5月1日起施行，《条例》的颁布和施行，必将有利于严格规范特许经营活动，同时也必将促进特许经营的健康发展。

（本文发表于《浦东投资》2007年4月刊）

作者：罗广建，法律硕士，资深律师，具有中国保险监督管理委员会颁发的保险代理资格与中国证券业协会颁发的证券业从业资格。1996年取得中国律师资格，1997年取得中国律师执业证，现为上海市汇盛律师事务所合伙人。罗广建律师作为不动产、公司、投融资以及诉讼律师，主要业务领域涵盖不动产发展、公司的兼并与收购、跨国直接与间接投资、项目融资、银行、保险、证券、知识产权保护、人力资源管理以及与上述业务相关的争议解决。罗广建律师擅长处理企业及企业间的法律问题，在建筑工程和房地产开发、外商投资、公司法务、银行金融等领域积累了丰富的执业经验。其客户主要包括跨国公司、外商投资企业、大型国有以及民营企业等。