中国法律话语的初步叙事/刘星

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 13:13:52   浏览:8747   来源:法律资料网
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中国法律话语的初步叙事

2000年9月28日 13:52
── 一种社会学解读*

修辞术是论辩术的对应物,因为二者都论证那种在一定程度上是人人都能认识的事理,而且都不属于任何一种科学。人人都使用这两种艺术,因为人人都企图批评一个论点或者支持一个论点,为自己辩护或者控告别人(亚里斯多德,1991年:页21)。

在本文中,笔者尝试用法律社会学的叙述方式、亚文学的通俗笔调,通过个案来概括地解读一下中国法律实践中的法律话语。法律话语,在这里,不单是一种出字成文的法学论说,更是一种在法律生活中自然环流于各类社会角色的思维与行为里的意识形态之潜流,或曰"知识状态"。这种潜流或状态的形成,有文化中的文字符号(即一般的成文理论)的彰显左右,也有生活中的价值符号的暗中推动。对其做些解读梳理,兴许有助于我们走到法律实践的背后,去挖掘、窥视、理解直至揭露其中隐而不见的真正内容,从而最终反省人们"做出"的法律实践,以及法律实践中的人们自己,同时,去体验原本就是多元化的而非一元化的中国法律话语。

法律话语是环流于法律生活中的"知识状态"。这种状态,在时间和空间两个向度上,每每漂浮于口述故事、隐喻神话、学人文字、日常行动、言语交流、事件变动……等等文化符号之上,时明时暗、自我张扬。这样,解读其中的路径、意向和关系,便要出入诸种文化符号,在文化符号中建立"阅读"联系。

笔者将"翻弄"古籍中的各类叙述,点拨人物的细微活动,端出时下的种种陈说,甚至提涉发生过的事件的意义,……其目的,在于凸现一种可能的话语构建,指示理论中的"理论"和实践中的"观念",都是法律话语的操作运动。

1、兄弟争田

大清雍正那阵子,有一个官人叫蓝鼎元。这个人审案断狱,十分了得。蓝官人字玉霖,号鹿洲,也许特别喜欢自己的"号",所以写了一本书叫做《鹿洲公案》。《鹿洲公案》记录了许多案子,这些案子里的"法官",正是蓝鼎元自己。

我们就从这本书里的"兄弟争田"一案说起。

在中国农村,田地是最重要的。有句话说,"土地是农民的命根子",讲的也是这个意思。有一个平民百姓叫陈智,他有俩儿子,长子叫做阿明,次子叫做阿定。不知是什么原因,陈智死得挺早的,于是就留下七亩地给俩儿子。但是,俩儿子为争七亩地,翻了脸,变了色。说来怪遗憾的,父亲还在世时,阿明阿定的关系友爱亲善,少年时一起读书,成人后一起耕地,就算是各自结了婚,也是相互关照。可父亲这一"走",兄弟之情却淡漠了。这都是被那所谓"命根子"的田地搅和的。

开始,乡里的亲戚族人都来劝解,说:"你让一步他让一步不成?"俩儿子就是不听。不听不算,还将"你争我夺"闹到了官府衙门。

在官府衙门,阿明讲:"这七亩田是父亲留给我的。"讲着便向知县蓝官人(即蓝鼎元)递上了父亲的亲笔手书。上面白纸黑字:"百年之后田产归长孙"。但阿定也不含糊,说这些田是父亲留给他的,并拿出"临终口头遗嘱"来作证,还说有人可以作旁证。蓝鼎元觉得案子有点棘手,不过稍过片刻还是宣称:"你们都说得不差,但是这意味着责任在你们的父亲。谁叫他不来个一清二楚?我只好开棺问他了!"兄弟两人听到这话,立刻面面相觑,无地自容。接着,蓝鼎元又是一通训斥:"田产比起兄弟亲情,实在是区区小事,为这等小事打起官司,值得吗?说来让人寒心,你俩都是各有俩儿子的人,将来你们各自的二子长大,不像你俩那样争田就怪了!所以,为了日后安宁,我只好防患于未然,让你们各自只养一个儿子。阿明是长兄,留下长子,送走小的;阿定是弟弟,留下次子,送走大的。就这么定了。现在命令差役押送阿明的次子、阿定的长子去收容院,卖给乞丐做儿子。"接着,蓝鼎元叫手下笔墨伺候,将收据存于案卷之中,大声叫到:"结案!"

阿明阿定一听,慌了。阿明说:"小民知罪了,愿将田产全部给予弟弟,永不计较。"而阿定也是"痛改前非",说自己绝不接受田产,愿哥哥享有田产的每一尺每一寸。说完,两人抱头痛哭。可是蓝鼎元仍然拿一把,非说二人不是真心实意的,并宣称:"即使你们有了这份心意,你们家里当妻子的那些人也会鸡肠小肚,绝不让人。所以,你们先回去,看看妻子的意思再说。三天后,衙门见。"

就在第二天,阿明的妻子郭氏和阿定的妻子林氏,立马邀请族人头领陈德俊、陈朝义到了官府,要求和善了结案子。

而阿明阿定俩人更是痛哭流涕,说:"我俩真是罪该万死,不知天理情义,叫蓝大人费了仁爱之心。今日的确如梦初醒,追悔莫及。我们发誓,永远不争这份田产了,请准许我们将这份田产捐献给佛庙寺院。"可是,蓝鼎元得势不饶人,大声喊到:"真是一对不孝之子!居然说出要将田产捐给和尚那班人,真该用大板教训一番才是!做父亲的流血流汗,辛苦一辈子才留下了这份家当,你们兄弟二人鹬蚌相争,叫那秃和尚渔翁得利,死者九泉之下能瞑目吗?照理说,做兄长的应该让弟弟,做弟弟的应该敬兄长,互让不行就要还给父亲。现在,这田产只能作为祭奠你父亲的资产,兄弟二人轮流收租祭祀,子子孙孙不得再起争端。这叫什么?一举多得!"

族人头领陈德俊、陈朝义听了这番话,频频点头称是。而阿明、阿定、郭氏和林氏听后,也是感激涕泠,"当堂七八拜致谢而去,兄弟妯娌相亲相爱,……民间遂有言礼让者矣"(蓝鼎元:《鹿州公案·偶纪上》)。

后来,蓝鼎元乐不可支地总结到:这案子,如果依着一般审判方法,就应该兄弟二人各打三十大板,将田地半儿劈分开,三两句话了断即可;而现在,费了不少周折,婆心苦口,但毕竟是效果显著;你瞧,"此时兄弟妯娌友恭亲爱,岂三代以下风俗哉。必如此,吏治乃称循良"(蓝鼎元:《鹿洲公案·偶纪上》)。后边文言话的意思是说,夏商周三代那时的民风淳朴,礼让盛行,而眼下,阿明、阿定、郭氏、林氏以及乡里的族人们重新这般友爱相处,不又将"三代"遗风发扬光大了?其实,只有这样,才能叫百姓守法,才能叫为官者政绩卓著。

2、官·写在书本里的法

可以这么讲,在"兄弟争田"一案里,能够解读出许多中国法律话语的初步叙事。现在,我们尝试解说第一个叙事。

阿明阿定为争七亩田,最后来到了蓝鼎元坐阵的衙门官府。为什么来到官府?为什么非要蓝鼎元给个"最后的说法"?显然,他们相信,衙门官府可以一语定乾坤。乡里民间有了纠纷,争议双方有时自己是无法解决的,在这种情况下,只有靠第三方拿个主意公平了断才能作数。而既然有了衙门官府,那是再权威不过的象征了。他们深知这点。

此外,阿明阿定来到了官府,知道要举出最结实最确凿的证据,证明父亲有个真实的意思要将七亩田留给自己,而不是对方。这就表明,他们晓得官府了断纠纷,是依据说一不二的"硬规矩",也就是我们现在所说的国家法律。在蓝鼎元那里,他也说,依着一般审判方法,就应该兄弟二人各打三十大板,将田地半儿劈分开。这也说明,蓝官人头脑里也有一个国家法律的概念。虽说蓝鼎元没有拎出具体的法律条文念一遍,但是,他知道,那才是含糊不得的官府规矩。官府规矩当然有这样的意思:一份财产,如果谁都不能证明属于自己,则只好"一分为二"。

在这里,我们就遇到了古人和今人时常围绕法律这一现象而产生的两个意念:"官"和"书本里的法"。

说起来,在久远的时候,有一部古书名叫《管子》,里面曾讲,每年的正月初一,百官都要上朝,听国君向全国发布法令。这就是:"正月之朔,百吏在朝,君乃出令,布宪于国"(《管子·立政·首宪》)。然后,主要官吏都要在太史(注:官名)那儿领取法令典籍,当再次上朝时,在国君面前仔细研读每一条每一款。法令宣布后,在太史官府留底一份,其余逐一分发下去。主要官吏拿到了法令的正本,还必须星夜兼程,将法令文本传给乡里民间的小官小吏,务必要使他们立刻知晓颁布了什么法律。否则,"谓之留令,罪死不赦"(《管子·立政·首宪》)。

接下来,就是法令执行的问题。《管子》说,法令公布后,必须当即执行,有不遵从的行为,"谓之不从令,罪死不赦"(《管子·立政·首宪》)。此外,还要仔细检查各级官府里的法令文件,看看它们和太史官那儿的留底版本是否一致。不一致的,一经查出,便要追究问罪。《管子》一口咬定,不论什么事情,都要法令先行,正所谓"凡将举事,令必先出"(《管子·立政·首事》)。而且,办事不符合法令的,即使卓有成效,那也叫"专制,罪死不赦"(《管子·立政·首事》)。

一句话,成文的规则规矩掌握在"官"的手里,就叫做"法"了(《管子·法禁》)。
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关于印发《建设部科技司2003年工作要点》的通知

建设部科学技术司


关于印发《建设部科技司2003年工作要点》的通知



建科综函[2003]013号

各省、自治区建设厅,直辖市建委,计划单列市建委,有关部属单位:

  现将《建设部科技司2003年工作要点》印发给你们,供在安排工作时参考。

建设部科学技术司
二○○三年一月二十七日

科技司2003年工作要点

  2003年建设科技工作的基本思路是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,围绕部中心工作,抓住城镇化发展的历史机遇,转变政府职能,按照“围绕中心、抓住重点、突出特点、强化机制”的原则,在城市规划与城镇化、城市基础设施与住宅建设、建筑市场与房地产市场、工程质量与安全等部重点工作中,开展战略性、前瞻性研究,为科学决策提供技术支撑,加强技术创新工作,全面推进建设事业信息化开展,提升监管能力和管理质量,组织开展科技攻关、技术开发推广,推进国际科技合作,促进建设事业向较高水平发展,努力开创建设领域科技工作的新局面,全面贯彻落实党的“十六大”精神。

  一、深入学习领会十六大精神,围绕部中心工作,加强技术创新,开创建设科技工作新局面。

  推进城镇化、引导城镇化的健康进程是解决“三农”问题,扩大内需,增加就业,全面建设小康社会的重要组成部分,事关经济建设的大局,而建设事业的住房和基础设施建设,以及市政公用事业提供的产品和服务,既是推进城镇化的基础条件,也与城镇化工作紧密相关,集成了城镇化主要的内容。充分发挥区域和城乡发展规划、城市基础设施与住宅建设、建筑与房地产市场管理、工程质量与安全等公共管理职能和调控作用,是建设事业面向全面建设小康社会艰巨任务的必然选择。

  用高新技术改造和提升传统的建设事业是我国现代化进程中的一项艰巨的历史性任务,必须大力实施科教兴国战略和可持续发展战略,走新型工业化道路。信息化是加快建设事业发展的必然要求,坚持以信息化带动建设事业发展,以建设事业发展促进信息化,逐渐提高建设科技的贡献率。发挥科技的第一生产力作用,提升建设事业的科技含量和经济效益,减少资源消耗和环境污染,充分发挥建设事业人力资源优势,走出一条新型工业化的道路。

  2003年建设科技工作首先应大力推进建设事业信息化,研究确定发挥信息化与建设事业发展相互带动与促进作用的目标和任务,找准切入点,重点抓好建设领域政务信息化工作并在重要领域取得突破,带动行业信息化发展,引导企业信息化进步。

  第二是加强技术创新,组织开展加快建设事业发展的前瞻性、战略性研究,探讨设立建设科研基金,加大对建设事业发展重大关键技术的研发力度,优化集成和推广应用先进适用技术,制定技术政策纲要,发布推广应用新技术和限制、禁止使用落后技术公告,开展重点技术领域的工程技术中心、企业技术中心和产业化基地工作,推进建设事业骨干企业形成核心技术和核心竞争力,提升建设事业的科技含量和经济效益。

  第三是全面贯彻资源节约和可持续发展战略,以最低的资源消耗、最少的环境污染为代价,以资源化、减量化与无害化为基础,实现发展过程中的节能、节水、节地以及污水、垃圾的资源化目标,积极发展和推广应用符合可持续发展要求的新技术、新产品,重点推进建筑节能、垃圾、污水资源化、建筑用金属和化学建材工作以及可持续发展的城镇化进程。

  第四是积极发展适合我国建设事业国情、充分发挥人力资源优势的先进适用技术。面对全面建设小康社会需要加快建设事业发展的要求和建筑业从业人员整体素质偏低但人力资源充分的实际情况,组织研究和引导发展充分发挥建设企业人力资源优势,使其形成区位市场竞争力的先进适用技术,促进建设企业良性发展,形成合理的产业结构布局。

  二、全面推进建设事业电子政务系统建设,带动行业信息化和企业信息化发展。

  1、政务信息化

  根据国家电子政务建设要求,结合建设领域特点,积极开展建设部政务信息化内网、外网、公众网与信息资源数据库及信息交换平台建设。

  (1)建设部电子政务内网建设。按中办17号文件要求,电子政务网络平台由政务内网和政务外网构成。政务内网用于支持副省级以上政务部门办公业务和其他涉密业务,内外网间利用物理隔离。具体工作将根据中办规划开展;

  (2)建设部电子政务外网建设。外网建设包括办公自动化(OA)和建设部业务监督管理信息系统。2003年启动建设部办公自动化建设工作,提出办公自动化实施方案,首先在综合管理司局进行办公自动化试点,然后全面展开。同时,继续建设和完善“全国住房公积金监督管理信息系统”、“全国建筑市场监督管理信息系统”、“全国城市规划监督管理信息系统”、“国家重点风景名胜区监督管理信息系统”等四个业务系统,启动“全国住宅与房地产市场管理信息系统”和“全国城市市政基础设施管理信息系统”的建设;

  (3)建设部电子政务公众服务网建设。2003年将集中整合完善“中华人民共和国建设部互联网站”和“中国建设信息网”,形成统一、权威的建设部对外信息发布窗口;

  (4)建立建设部电子政务信息平台与数据库。整合建设事业信息资源,实现资源共享、互联互通,避免重复建设。

  2、建设行业信息化

  (1)修改制定建设行业信息化总体规划、专项规划;建立建设行业信息化标准体系;加强政策法规制定,为建设行业信息化营造良好的政策环境;

  (2)推进国家“十五”863《数字城市关键技术研究及典型应用示范》项目与国家“十五”重点科技攻关项目《城市规划、建设、管理与服务的数字化工程》,取得阶段性成果;

  (3)开展建设事业信息化试点示范工作。2003年将重点在建设事业IC卡、数字城市、数字行业、数字社区等方面开展试点示范工程;

  (4)开展建设事业信息化软硬件测评工作,提高行业软硬件开发应用水平,推动行业软硬件产品产业化发展。

  3、建设企业信息化

  (1)组织制定企业信息化规划、技术标准,建立建设企业信息化指标体系;

  (2)组织企业信息化技术开发应用推广,组织产业化基地建设;

  (3)组织企业信息化试点示范;

  (4)积极争取将建设企业信息化关键技术等内容列入国家863计划、国家科技攻关或国际项目合作。

  三、围绕城镇化、城镇体系规划、改善人居环境与住宅产业化等热点难点问题,开展重大关键技术研究,全面提高建设事业技术进步水平。

  (一)开展城镇化发展战略研究

  1、珠江三角洲城镇区域协调发展研究;

  2、长江三角洲南翼大城市地区城镇空间协调发展研究;

  3、西部城镇化区域发展战略研究;

  4、区域城镇化与经济发展相关研究;

  5、城镇体系规划研究。

  (二)小城镇建设科技工作

  1、与科技部等部门组织实施《小城镇建设科技专项》,并结合荷兰赠款项目“中国西部小城镇环境基础设施经济适用技术及示范”,对我国小城镇规划、建设和管理的科技问题进行全面的研究,提高我国小城镇建设科技水平,大力推行经济适用技术,促进“小城镇、大战略”的实施;

  2、研究小城镇建设发展战略和相关政策,指导小城镇建设健康发展;

  3、研究小城镇规划标准与基础设施建设技术,为小城镇规划建设提供技术支撑;

  4、研究小城镇环境质量保障和资源合理利用关键技术,促进小城镇可持续发展;

  5、开展小城镇创新能力建设,促进小城镇产业结构调整;

  6、开展小城镇示范运行机制与评价指标体系研究,启动十个符合可持续发展原则的小城镇示范;

  7、与中国农业银行合作,用金融手段促进小城镇建设技术进步。

  (三)改善人居环境与住宅产业化科技工作

  1、组织实施国家“十五”科技攻关项目“居住区与小城镇建设关键技术”;

  2、组织编制《室内环境污染控制与改善技术研究》项目建议书,申报国家863项目计划;提出住宅室内环境设计技术导则,提出安全、卫生、舒适的住宅室内环境建设等级标准;组织开展室内环境污染控制与改善的政策、标准与评价指标体系研究;研究室内环境污染控制与改善的关键技术并开展示范工作;

  3、编制《居住区规划设计指南》,建立居住区规划设计指标体系,指出修订相关标准、规范及政策建议;

  4、研究提出长寿命住宅结构可靠度设计理论,开发住宅建筑结构可靠度分析、可靠度设计技术指南;

  5、制定住宅建筑工程技术质量检测、质量诊断与质量评定技术指南,并开发相应软件;开发高耐久性、高性能混凝土住宅结构体系,研究系列轻型钢结构住宅与多高层钢结构住宅体系,推动住宅产业化;

  6、开展国家级部门发展项目“利用高新技术推进西部地区建设行业发展”的总结验收工作,推动西部地区发展,实施西部大开发战略;

  7、组织国家级项目“现代城市生命线防灾减灾研究”的鉴定验收工作;组织开展现代城市防灾、减灾与工程质量控制技术研讨交流工作。

  四、加强建筑节能、污水及垃圾资源化、绿色生态建筑技术研究、试点示范和成熟技术推广应用,促进可持续发展。

  (一)建筑节能

  1、与国家计委等有关部门共同研究制定建筑节能经济激励政策;继续修改《关于加快建筑节能工作的若干意见》,并争取联合相关部门报国务院办公厅批转;

  2、根据国务院的要求,配合国家经贸委,重点开展政府办公建筑能耗检测、统计方面的工作,制定并逐步完善既有公共建筑节能改造标准体系、规划及实施方案,建立政府机构建筑能耗考核制度,以政府机构节能改造为突破口,逐步探索和积累经验,按照分类指导、分区启动的方针,推动既有建筑的节能改造;

  3、将建筑节能监管纳入建设行政主管部门现有的设计审查、开工许可、竣工验收、销售许可等行政审批职能,并制定相关的部门规章;

  4、研究建立符合中国国情的、并与国际接轨的建筑能耗统计制度,为国家制定建筑节能政策法规、能源发展规划和能源结构调整等提供可靠的依据,为节能设计标准的制定或修订提供准确的基础数据;

  5、推进《夏热冬暖地区居住建筑节能标准》颁布和实施;

  6、研究建立节能建筑的自愿认证和标识制度。实行相应的认证、认可和标识制度,引导、规范节能建筑市场健康有序地发展,在此基础上,逐步建立中国的绿色生态建筑体系;

  7、组织好国家高技术产业发展项目“集中供热计量收费改革的相关政策与技术研究”和“与城市能源结构调整相适应的采暖方式综合比较”的实施管理工作;

  8、组织国家“十五”科技攻关项目课题“太阳能建筑一体化研究与示范”的实施,推动太阳能等可再生能源在建筑中的应用。

  (二)污水资源化和垃圾处理科技工作

  1、继续组织实施国家“十五”科技攻关项目“城市污水再生利用政策、标准和技术研究与示范”课题,提高污水再生利用水平;

  2、研究城市污水再生利用发展战略与技术、经济和产业政策体系,为推动污水再生利用工作创造政策环境;

  3、研究再生水分类水质指标体系及准则,保障再生水用水安全;

  4、开展再生水利用的关键技术、工艺研究,组织技术集成,为污水再生利用奠定技术基础;

  5、研究制定《城市污水再生利用政策》;

  6、组织编写“城市污水回用发展战略、政策研究与示范”项目建议书,申报世界银行合作项目;

  7、组织编写“城市水环境可持续保护关键技术与示范研究”项目建议书,与欧美国家开展技术合作;

  8、研究制定城市生活垃圾处理技术发展规划;

  9、研究制定城市生活垃圾处理技术指南和设计导则;

  10、组织开展污水资源化技术研讨交流工作。

  (三)绿色生态建筑技术研究与示范

  1、研究制订绿色生态建筑技术发展指南;

  2、绿色生态建筑关键技术研究;

  3、绿色生态建筑技术试点示范。

  五、加强国际科技合作,促进建设事业跨越式发展。

  1、扩大合作对象,拓展合作领域。积极开展与亚洲开发银行(ADB)、欧盟、北欧各国、亚洲国家以及其它国家和组织的双边、多边合作。围绕部中心工作,在城镇化、中低收入住房、城市公共交通体系、能源结构及建筑节能、污水资源化、垃圾处理等领域开创国际合作新局面;

  2、做好荷兰政府赠款项目“中国西部小城镇环境基础设施建设经济适用技术及示范”的相关启动工作(包括相关的管理办法、工作计划、招投标工作等)和年度的技术研发、人员培训、第一批示范项目的选择和工程前期等工作;

  3、根据国家经贸委的统一部署,完成UNDP项目“中国终端用能效率”项目的启动及年度工作计划;

  4、与世界银行一起,完成“中国城市供热改革与建筑节能”项目的建议书的编制工作;

  5、在完成中加建筑节能合作项目总结验收的同时,在我国西部地区开展中加建筑节能合作延续项目有关工作。

  六、充分发挥专家的作用,提高决策科学化和依法行政水平。制定管理办法和章程,按重点行业和专项工作及其工作需要逐步组建建设部专家委员会,为行业发展提供决策咨询服务。

  专家委员会的决策咨询作用主要体现在三个方面。一是对涉及建设事业发展的战略性、前瞻性问题,尤其是发展途径和技术路线等提供咨询;二是对建设事业发展中的重大关键技术问题及其发展方向,提出权威性意见,给出结论或带动行业研讨,发扬学术民主,引导技术发展;三是对建设事业的技术政策、规划等政策、法规和国家重大工程项目进行论证。

  七、认真抓好职能转变和工作作风,提高工作效率,加强廉政建设。

  要认真研究新形势下建设科技工作职能的转变,按照经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能的要求,找准建设科技行政管理部门、科技中介服务机构、技术市场各自的定位、功能及相互的关联性,明确科技工作行政职能,培育发展科技中介服务机构,培育规范建设技术市场。

  在转移职能和减少不必要的行政工作的情况下,要把重点放到提高工作效率和转变工作作风上。要加强学习,深入调查研究,结合部重点工作组织专项调研,提出有深度的报告为决策服务。要加强党风廉政建设,重点是建立规范的国际合作、技术开发、科研项目的管理制度及程序,并主动配合纪检、审计、财务等部门,加强监管。要倡导理论研究风气,树立积极向上的风气和人民公仆意识,反对腐化堕落,进一步提高全司干部的素质和工作水平。


行政许可权初探


马怀德

行政机关普遍地禁止公民从事某一活动,但又根据需要和具体环境允许某个或某些公民从事该活动的制度,称为行政许可制度。它是现代公共管理制度中唯一把强力控制和灵活适用结合起来的手段。①正是由于这一特殊作用,受到了行政管理者高度重视。当政府希望对更多的行业确定标准、对更多的职业资格确定条件时,行政许可制度便成为唯一有效的管理手段。本文拟对行政许可制度的核心-行政许可权,进行粗略的探讨。
许可权是最为普遍的自由裁量权

许可权的自由裁量特征是由两方面原因决定的。首先,行政机关承担的管理任务日益繁杂,标准参差不齐,不可能采用"全面禁上或全面放开"的简单方式对管理对象加以调整和控制。例如,市政府不能因为行医行业个别人素质低、医术差而全面禁上该行业,也不能因为个别医生医艺高、服务好而全面开放这一行业。恰当的选择是制定统一可行的许可条件及标准,允许符合最低条件的医生从事该行业,以保证适格医务人员提供有效服务。而制定标准及审查相对人是否符合标准、决定是否发放许可证等行政行为就属于行政自由裁量问题
了。其次,法律只确定一般原则,很少涉及具体标准、条件,立法机关往往把具体标准的制定权及判断适用权赋予行政机关,让它自己决定许可的范围、具体条件、程序及是否发放许可证等事项。这就赋予行政机关在法律原则之内具有很大余地的选择权,如美国纽约州的法律只是简单地规定州卫生部门"为了促进州居民健康事业提供保护"而进行各种管理,没有规定任何硬性标准。行使许可权的行政机关有权通过制定规章或更为详细的许可条件来实施其职责。例如,在一个地区允许有多少旅店餐馆完全是行政机关自己判断和决定的事,因为不同地区经济、社会条件差别较大,决非统一的标准所能解决。

行政许可权的自由裁量性主要表现在两个阶段:第一阶段确定许可标准和条件。要求许可机关在法定原则和范围内,考虑各方面因素,包括经济、技术条件、人员素质、基础设施状况、财政状况、管理能力以及地理、人口、环境等方面因素,制定切实可行、灵活有效的具体许可标准和条件。例如,行政机关在规定医护人员资格许可条件时,必须考虑当地的医疗卫生条件及现有医护人员的普遍素质水平,同时还应斟酌当地的人口、环境对医护人员的需求量。第二阶段,判断申请人是否合乎标准、条件。行政许可的最终结果在于判断申请人是否符合标准、条件,如果行政机关认为符合条件,就发放许可证或其他证明文件,反之就予以拒绝。

当然,许可机关的自由裁量权并不是漫无节制的,首先,它必须依照法律行使,包括符合法律目的、遵守法定程序、严守法定范围;其次,它还必须恪守特定主观原则。在英国称之为"合理性"原则,在美国又可解释为"非专断、反复无常或滥用权力"原则。也就是说:"自由裁量意味着根据合理和公正的原则做某事,而不是根据个人意志做某事;根据法律做某事,而不是根据个人好恶做某事"。②
行政许可权的构成
行政许可权不仅是行政机关发放许可证的权力,它是由一系列相互衔接、综合发挥作用的权力构成的完整体系。许可权由以下几种权力结合而成:

核准权:行政机关对申请人的许可申请审查斟酌之后,认为符合条件就予以批准,发放许可证。核准权是许可权的主要体现,其行使必须基于以下条件:①相对人符合许可标准和条件。比如企业法人申请营业执照首先应具备资金、人员、场所、章程等营业条件。②许可申请必须在法定范围内提出.例如我国法律禁止私营企业生产军火,私营企业就无权提出这类许可申请。③申请程序合法。如申请从事食品服务业的营业执照,必须首先取得卫生许可证和个人健康合格证。④行政机关认为适当。只有行政机关认为适当,才可能最终发放许可证。如果认为核发许可证不适当,比如,因从业人员饱和就可不发某类生产经营许可证。因现有电台设置密度大就可少发或不发电台许可证。

拒绝权:行政机关对相对人的申请审查后,认为不符合许可条件或客观环境不允许,可以驳回申请,拒绝发放许可证。拒绝是一种对相对人申请的否定行为,因此必须履行某些法定程序,如审查、核实,必要时可以公开听证。而且行政机关应该向申请人说明拒绝理由。我国行政诉讼法目前已把行政机关拒绝发放许可证的行为列为被诉行政行为,行政机关行使拒绝许可权随时可能被诉,尽管很大一部分拒绝权基于许可机关的自由裁量。

中止权:这项权力是保证被许可人依法从事许可活动、履行法定义务的重要手段。许可证发放后,可能出现各种情况,如果许可机关认为被许可人活动超越权限、服务水平下降、许可数量增多引起混乱等,可以暂时停止被许可人从事的经营许可的活动,限制其行为,这就是行政机关的中止许可权。中止权不同于吊销权,因而不属于被诉行为。

变更权:许可机关根据相对人请求或自身需要,对许可事项的具体内容加以更改的权力。变更的范围包括许可的条件、许可的范围、许可的具体内容、许可的期限等。例如,在经济过热时期,工商局核发的营业执照可能包含了范围较广的许可事项,一般公司可能有权从事汽车购销活动,及其他专控商品经营活动,但随着经济政策的调整可能造成经济降温,因此,行政机关可以变更核准的许可事项,以保证经济的协调发展。

吊销权:行政机关因相对人违反法律规定而撤销其许可证件,不允许相对人继续从事某种活动的权力。如果相对人在许可证被吊销后继续从事某种许可事项,则构成违法。吊销权既是一种处罚形式,属于行政制裁权的一种,同时也是许可权的一种表现形式,并在行政许可制度中占有极其重要的地位。相对人对行政机关吊销许可证的行为不服,有权向法院提起诉讼。行政机关吊销许可证,一般应严格依照法定程序,包括公告、听证、调查、提供救济等程序。美国联邦最高法院在1959年的一个判例中这样说:"如果一个洒店主人允许在其店内进行赌搏和酗洒,那么他就被认为不适于持有许可证,行政机关可以吊销之,但必须依正当程序条款进行。"③
对行政许可权的法律控制

如前所述,行政许可是以限制相对人行为自由为前提的管理形式。对某一行业、某一活动实行许可制度意味着首先禁止人们在这一领域内活动的普遍自由,然后规定标准、条件,允许符合最低条件的相对人从事这一活动。因此,确定许可制度,为行政机关设定许可权等问题直接关系到公民、法人在国家行政管理活动中享有的权利和承担的义务。如何对行政许可权的设定及许可权的行使加以法律控制是一个必须解决的问题。

首先,行政许可权必须由立法机关和最高行政机关设定,我国的立法和行政体制决定了行政权的设定必须遵循中央、地方利益兼顾的原则,既要考虑中央统一管理的需要,也要重视各个地方发展不平衡的现实。行政许可权作为影响公民、法人重大利益的行政管理手段必须由国家立法加以控制和约束,这是设定许可权的一项原则,不能放任各级管理机关漫无边际地为自己或他人设定许可权、确定许可范围。目前我国许可制度比较混乱,许多设有行政许可立法权的行政机关随意为自己设定许可权,这无疑是对相对人权利的限制和剥夺。为了防止类似情况的出现,可拟从立法上统一行政许可权的设定问题。法律及地方性法规有权确定许可范围,为行政机关设定许可权。国务院行政法规也有权设定许可。国务院各部委局作为法律法规执行部门,虽然也享有一定的规章制定权,但无权自行设定许可权,只能在法律法规的授权范围内规定
许可制度。除此之外、任何行政机关的规范性文件都不应规定许可制度,只能根据法律、法规,通过规范性文件确定许可的标准、条件、程序等事项。
其次,虽然立法不可能规定十分具体的许可标准、条件和程序,但必须规定行使许可权的基本原则和方式。包括:许可必须遵循自由裁量权行使的基本原则;
许可权应局限于某一时间;受到权力侵害的人有权获得行政许可机关重新考虑的机会。立法还应规定司法监督。

最后,加强对许可权行使过程的法律控制。对许可权的控制,既要从许可权的设定方面的考虑,也应从许可权的行使着手。我国行政诉讼法规定,公民、法人或其他组织对行政机关吊销许可证的处罚不服的,对行政机关拒绝或拖延发放许可证不服的均可向人民法院起诉,这无疑是控制许可权行使的重要步骤。但对许可权另外几个方面的控制却是空白。如何限制行政机关滥发许可证行为?如何减少许可机关变更、中止许可证时的不公正或违法现象?如何杜绝许可机关核发许可证中的滥收费行为?诸此种种,均是我国许可制度中有待完善之处。
注:[1][美]纳什和梅里:《美国公法制度导论、案例及材料》,英文版第8页。
[2]《科克判例汇编》第5卷第99页,1589年英文版。
[3][美]诺曼·G·考纳耶:《旅店、餐馆和旅游法》英文版第81页。
(《中外法学》1991年3期)