破产重整是2007年6月1日施行的 《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“破产法”）增设的一项重要破产法律制度。破产重整，是指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的债务人，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与，强制调整各方法律关系，进行债务人营业重组与债务清理，以挽救债务人、避免破产的再建型债务清理法律制度。[1]设立破产重整制度的目的是实现债务人企业、债权人、股东、职工和社会整体利益的平衡和最大化。它有助于社会资源的优化配置，避免不必要的社会资源的浪费；有助于促进经济平稳健康发展，避免企业清算解体导致的关联经济组织经营困难、生产萎缩甚至连环破产；有助于维护社会的和谐稳定，避免破产清算引起的工人失业、群体性矛盾冲突等社会震荡的不利影响。现就破产重整的若干问题加以研究，联系审判实践具体分析如下。

一、重整程序的启动与审查

（一）准确把握重整程序的适用范围

在破产重整启动要件方面，破产法对重整主体未作区分，对重整能力未提出要求，重整原因中“有明显丧失清偿能力可能”的表述过于含糊，对债权人申请重整未作债权数额、比例等限制。对此，应从以下四点进行规制。1.突出重整制度的社会价值目标。法律并没有将重整企业的规模规定为受理条件，无论是大中型企业还是小企业，应从投入和产出的比例来判断该企业是否有花大力气挽救的价值。通过论证前置程序，各方利害人共同判断这个企业有没有挽救的希望，各方当事人是否有重整的意愿，这是一个很重要的考量标准。

2.设置破产重整的能力要件。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求，并以此为核心建立启动重整的前置审查程序。该程序的设置，一方面可继续实践一些法院已试行的预审重整计划草案，完善立案前的听证程序，提前向党委政府汇报重整方案，预先落实重整资金来源等方法；另一方面可通过引入由法院主持，会计师事务所等社会中介机构、债权人、债务人企业及其主管部门参加的再建价值与再建希望预估机制得以实施。

3.细化启动重整的界定标准。将据以启动重整的事实状态限定在“濒临破产，有挽救紧迫性”的范围内，防止假重整真逃债。对破产法“有明显丧失清偿能力可能”的规定，建议司法解释细化其界定标准。如规定为：重整程序主要适用于因暂时性经营困难濒临破产，但有可能通过重整恢复正常生产经营活动的企业； 以及陷入困境暂停经营，如破产清算可能引起企业连环破产、重大群体性矛盾等严重后果，但通过各方扶持有可能复苏的企业。对于长期持续不能清偿到期债务、挽救无望的企业，应及时进入破产清算程序。

4.增设债权人申请的资格限制。建议参照国外立法例对债权人申请资格进行限制，如要求债权金额单独或联合达到公司已发行股份总额的10%。设置债权人申请的资格限制，可以减少重整申请权的滥用。

（二）正确认定重整的原因

债务人企业重整的原因分成两种情况，一是企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的； 二是企业法人有明显丧失清偿能力可能的。人民法院在认定企业法人是否属明显丧失清偿能力可能时，应当综合考虑影响债务人清偿到期债务的各种因素。如债务人资产负债情况、财产状况包括设置物权担保的情况、诉讼争议情况等，对于债务人能够清偿到期债务，但其清偿后续到期债务的手段或措施（诸如资产、信用、知识产权等发生严重变化）面临危险的；或其资产已经严重不足以清偿全部债务（债务超过情形严重）的，可以认定债务人有丧失清偿能力的可能性。如果债务人大多数固定资产都设置担保，大量债务进入诉讼执行阶段，同时其资产业务情况又具有挽救希望，就需要启动重整程序。

（三）充分论证重整的可行性

1.申请材料的提供。申请人除破产法第8条规定的应提供的材料外，还应提供重整的初步可行性报告。虽然对重整计划是否可行更多是商务判断而非法律判断，让法院审查可能是个难题，但在启动重整程序时完全不考虑可行性，将使债权人的清偿利益受到严重影响，使重整成为债务人逃避债务的利器，这显然有悖立法的本意。

2.调查评估。重整程序启动前、当事人提出重整申请后，人民法院应当对债务人企业的资产、经营、职工等情况进行充分调查评估，以考量债务人企业是否具备继续经营的价值，作为是否引导推动、开始重整程序的重要参考。

债务人企业的情况主要包括：债务人企业涉诉情况、职工安置情况、债权债务情况、债务人企业是否有重整意愿、债权人对重整的意见及建议、当地党委政府对债务人企业重整的态度等。

调查可以通过以下途径进行：（1）向债务人所在地党委政府、工商、税务、银行等部门进行走访，送重整申请书副本并征询意见；（2）在必要情况下，可以指定会计师、律师事务所、资产评估机构等中介机构作为检查人，对债务人是否具备破产法第2条规定的重整原因、是否具备继续经营价值提出专业意见；（3） 如果利害关系人之间有争议，如债权人申请清算，而债务人申请重整，就需要进行实质调查。在必要时，人民法院可以召集申请人、债务人、债权人等举行听证会，让他们充分表达意见，使法院的居中裁判效能发挥出来。

二、管理人的选任与管理

管理人是由法院选任的在破产程序中独立行使债务人财产管理权和处分权，并拟定破产方案和执行的临时性专门机构。[2]管理人制度产生的初衷乃是因为破产财产的管理和清算工作繁杂沉重，非法院一家的人力物力所能胜任，设置专门的管理人，可协助、辅助法院开展破产事务的办理。管理人自法院选任后，其工作贯穿破产程序的始终。破产管理人制度的建设与实施，对破产重整实务操作能否取得成功有着至关重要的影响。

最高人民法院 《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中规定，管理人的指定方式有随机、竞争和接受推荐3种方式，而随机方式包括轮候、抽签、摇号等形式。由于立法及司法解释规定得过于原则，使各地法院在指定管理人、明确管理人工作职责等过程中遇到很多难题。江苏无锡、苏州、扬州等地法院在司法实践中积极探索，大胆实践，初步形成一套相对完善的选任和监管管理人的方法，取得较好的效果。

（一）引入管理人竞争机制与摇号相结合的方式确定管理人。破产管理人的选任方式存在以“摇号”制为主的随机指定和以“遴选”制为主的竞争指定、推荐指定三种模式。随机指定体现了程序公正，能够较好地维护选任结果的公平性，在审判实践中被广泛采用。但该模式存在随机性较大、盲目性较强，选任的管理人不能完全符合实际工作需要等缺点。竞争指定和推荐指定虽然可以避免随机指定的盲目性，但也存在主观性较强、公信力不足等缺点。因此，在指定管理人过程中，部分法院采取征求债权人的意见，引入管理人竞争机制，让有关单位、中介机构针对个案出具完整的工作预案，在基本符合个案管理人要求的基础上，再通过公开摇号的方式来确定具体案件管理人的方法，避免了单一摇号或者指定选任管理人的弊端。

（二）建立管理人分级管理及业绩考评机制。建立管理人队伍的长效管理机制，设立管理人行业协会，由该行业协会对中介机构进行分级管理，不同等级或资质的管理人，按照债务人企业重整难易程度，由相应等级的管理人出任。法院在对管理人管理方面，建立并完善下列制度。一是制定统一的管理人操作规范和职业技术规范。二是建立管理人工作计划制度。要求管理人就破产重整工作事宜制定具有操作性的工作计划。三是建立管理人定期报告制度。要求管理人定期报告各项工作进展情况。四是建立定期排查制度。指导管理人定期排查矛盾纠纷，以维稳工作为重点，对职工诉求在规定的时间内及时答复。五是建立重大事项专项报告制度。建立与债权人的直接通道，及时掌握企业情况与重整进程。六是建立管理人业绩考核制度。建立管理人的业绩档案，如实记录管理人履职情况，按照考评业绩对中介机构进行等级维持、下降或上升的评定。把那些评价不好的中介机构列入“黑名单”，经过一段时间的整改后，如仍不能达到相应要求，即将之从管理人名册中剔除，以不断优化管理人的队伍结构。

（三）债务人自行管理的权力限制。破产法在引进重整程序时，采纳了附条件的债务人自行管理制，该制度参考了美国联邦破产法第11章程序中所谓占有中的债务人制度（Debtor In Possession）。[3]即在重整程序期间，经债务人申请、法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。重整期间，由管理人负责管理财产和营业事务的，管理人也可以聘请债务人的管理层负责营业事务。采用债务人自行管理制，并不意味着债务人自行管理财产和经营营业事务不受任何约束。此时，债务人也必须接受管理人的监督。但是，法律对于自行管理中的债务人职权与管理人的监督权限划分标准没有做出明确的规定。考虑到债务人本身对其财产进行管理的特性和弊端，下列权利须由管理人行使。第一，调查及检查权。人民法院在批准债务人自行管理的同时，应当明确授权管理人依据破产法第31、32、33条等规定对债务人的财产、债权债务状况或行为进行调查。第二，撤销权。在债务人自行管理的情况下，管理人通过行使调查权也可以充分了解与撤销权相关的情况，具备行使撤销权的条件。因此，由管理人行使撤销权更符合撤销权的立法宗旨。第三，追讨财产权。破产法第35、36等条规定的对股东未缴纳出资的追缴和对高管人员非正常收入和侵占企业财产的追回等职权不能由债务人自己行使，只能由管理人行使这些职权。

三、重整计划的审查批准

重整计划既是重整程序中各方利益主体通过协商彼此让步寻求债务处理的协议，也是他们同舟共济争取债务人复兴的行动纲领。[4]重整计划旨在促进企业再建更生，贯穿于整个重整程序，它是重整程序的核心和灵魂，其合法性、合理性与可操作性如何，不仅关系到重整程序的成败，而且与债权人、债务人及企业职工的切身利益紧密相关，重整计划必须通过法院的批准，才具有法律效力，对债务人和债权人均具有约束力。重整人向法院提出批准重整计划申请后。法院如何对重整计划提出的主体是否适格、重整计划的可操作性如何、重整计划是否合法进行审查，除破产法第87条作出的原则性规定外，未明确规定如何对重整计划提出的主体、重整计划的可操作性、重整计划合法性进行审查。结合司法实践，下面对重整计划审查批准的条件进行简要分析。

（一）重整计划制订主体的扩展

重整计划是以清理债务、复兴企业为内容，重整计划是否切实可行，直接决定重整的目标能否实现，由谁来制定重整计划尤为重要。破产法第79条仅规定由债务人或管理人向债权人会议提出重整计划，对债务人或管理人以外的其他人提出重整计划未作禁止性规定。司法实践中对制定重整计划主体存在两种观点：第1种观点认为制定重整计划的主体必须是债务人、管理人；第2种观点认为，破产法第70条规定管理人、债务人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为申请重整的主体。笔者认为，第2种观点比较切合实际。破产法第79条未对债务人或管理人以外的其他人作为制定重整计划主体作限制性规定，在司法实践中，提出重整计划的往往是占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人。因此，从重整计划的可操作性出发，债务人、管理人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为制定重整计划的主体。

（二）重整计划的可行性审查

广东省广州市政府


广州港港口专用码头管理暂行办法
广州市政府


（一九九一年四月二十六日广州市人民政府颁发）

第一章 总则
第一条 为加强广州港港口专用码头的行业管理，维护港口装卸运输秩序，合理利用码头设施，充分发挥港口为运输服务的效能，提高港口通过能力，根据国家有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于广州港港区内除从事军运任务外的所有企业、事业、机关、部队等单位和个人拥有或租用的码头（库场）、浮筒、锚地等港口设施的行业管理。
第三条 广州港务局是广州港港口区域内专用码头的行政主管机关，对辖区范围内专用码头的装卸、运输、仓储、货物配载和船舶调度等业务实施统一管理。
广州港务局港政部门具体负责专用码头的行业监督管理工作，对专用码头的业务工作进行指导和提供货运管理、商务费率、装卸工艺、人员培训等咨询服务，有权对专用码头的装卸运输、仓储、安全生产、货运管理、经营情况进行检查监督。
公安、边防、口岸、海关、工商、税务、检疫、海上安全监督、水利、城市规划等部门应按各自职责范围协助搞好港口专用码头的管理工作。
第四条 广州港区域范围：依据国家划定的港界和原广州港、黄埔港实际经营和行政管理的范围。

第二章 专用码头的管理
第五条 专用码头分为三类：
（一）从事本单位生产所需原材料以及产品装卸业务，不发生费用结算的非营业性码头；
（二）在完成本单位生产任务后，对外提供服务的半营业性码头；
（三）为社会提供服务的营业性码头。
第六条 凡属非营业性专用码头，须到港政部门登记，接受管理；凡属半营业性、营业性专用码头，应经其上级主管部门同意，向港政部门提出申请，经审核批准，发给《码头经营许可证》，凭证向工商行政管理部门办理登记手续。
专用码头如扩大或变更用途时，须按规定办理变更手续；如财产所有权或经营权发生变更时，应经法定程序办理变更登记手续后，报港政部门备案。
第七条 专用码头如与外商合资、合作或由外商独资经营时，应先报经港政部门审查并签具意见后，按有关程序办理审批手续，并应将有关材料报港政部门备案。
第八条 专用码头的货运业务活动必须遵守国家的法律、法规、规章及有关装卸、运输、仓储、安全等操作规程，并应接受有关部门的监督管理。
凡从事特种货物或危险货物的装卸搬运、储存的，须向有关部门办理特许手续。
第九条 未经批准对外开放的专用码头，不得从事外贸船舶的装卸作业，如需对外开放，应经港政部门审查签具意见后，报口岸主管部门审批。经批准开放的专用码头应每天向港政部门报告在港的外贸船舶动态。
第十条 从事营业性的专用码头，须优先安排广州市人民政府下达的疏港任务。
第十一条 专用码头应按期向港政部门报送《企业（单位）专用码头经营情况月报表》。

第三章 规费及票据管理
第十二条 营业性、半营业性专用码头办理货物承、托运手续，须使用盖有广州港务局专用章的国家统一规定的水路货物运单及票据，凡无此货物运单及票据的，不得进行装卸作业。
第十三条 营业性、半营业性专用码头的规费结算，应按国家规定的费率标准计费，如需执行其他主管部门的费率标准而有上下浮动的，应先征求港政部门意见，报物价部门批准后，才能实施。
第十四条 营业性、半营业性专用码头必须按国家有关规定，对客户代征货物港务费、港口建设费。
第十五条 营业性、半营业性的专用码头的规费结算，必须使用经税务部门批准印制的《广州港口专用码头统一发票》。
第十六条 营业性、半营业性及非营业性专用码头，应按规定向港政部门缴纳管理费，具体收费标准按有关规定执行。

第四章 罚 则
第十七条 对违反本办法的专用码头，由广州港务局或有关主管部门按下列规定处罚：
（一）违反本办法第六条规定，未领取《码头经营许可证》而擅自对外经营的，没收非法所得，按规定补交一切税费，并可处以五百元至二千元罚款。
（二）违反本办法第十三条规定，不按规定的费率标准收费的，按国家和地方政府物价管理的有关规定处理；屡犯者，处以停业整顿，直至吊销《码头经营许可证》。
（三）违反本办法第十四条、第十六条规定，不按期缴纳货物港务费、港口建设费和专用码头管理费的，每逾期一天，加罚千分之一的滞纳金；逾期十五天仍不缴纳的，除责令追缴外，还须处以应缴费额一倍的罚款，直至吊销《码头经营许可证》。
（四）违反本办法第十五条规定，不使用《广州港口专用码头统一发票》的，按国家税法的有关规定处理。
（五）违反本办法第十二条规定，不使用“水路货物运单”及“票据”的，除责令限期改正外，还须处以一百元至五百元的罚款；屡犯者，处以五百元至一千元罚款，直至吊销《码头经营许可证》。
第十八条 违反本办法被查处的处罚款项，应从自有资金中开支，不得列入成本；罚没财物一律上交地方财政。
第十九条 港政部门工作人员执行公务时，应统一服式、标志，并出示证件；执行处罚时，应开具《广州市罚没财物统一收据》。
第二十条 专用码头如对广州港务局的行政处罚不服的，可在接到处罚通知书之日起十五天内向执罚单位的上一级主管部门申请复议，或直接向当地人民法院起诉，逾期不申请复议或不起诉又不执行的，执罚单位可按规定强制执行，也可申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第二十一条 本暂行办法的实施细则，由广州港务局负责制定，报广州市人民政府法制局备案。
第二十二条 本暂行办法由广州港务局负责解释。
第二十三条 本暂行办法自颁布之日起施行。



1991年4月26日