论农民工权益的缺损与法律保障

韩宏伟 伊犁师范学院法经系

内容提要 农民工是新型的工人阶级，在城乡二元格局的转型与市场经济的互动中，基于社会的歧视和法律保障的缺失，农民工权益屡屡被侵害，困扰着社会的和谐发展。探究农民工权益法律保障缺损的深层原因，以期构建农民工权益保护的法律路径，是我们社会对其人权保障的最大福祉。
关键词 农民工 农民工权益 缺损 法律保障


经济发展的市场化、社会化，使得人口流动成为社会发展的必然趋势。农村富余劳动力涌向城市进行务工，一方面是对农村传统乡土经济秩序的改革，促使农村产业结构做出积极调整，以此来实现农村经济的可持续发展；另一方面是对城市经济发展劳动力短缺的必要补充，促使城市经济实现工业化、现代化的实践之路。农村人口流向城市，既减轻了农村的经济压力，又促进了城市经济和社会的不断繁荣，这是一项双赢的战略。江泽民同志强调指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”然而，在城市经济发展过程中，尽管农民工做出了巨大的贡献和牺牲，但其权益的保障一直存在缺损问题，这是对农民工的不尊重和践踏，是社会经济进程中的不和谐之音。农民工权益的法律有效保障，不仅仅是对农民工人权的尊重，更重要的是对法律的尊重。因为法律彰显的公平、正义是为整个社会负责任，这是其不可推卸的义务。
一、农民工权益法律保障缺失的表现
城乡二元格局带来的推拉效应与传统户籍制度的客观结果，造就了农民工这个特殊的社会群体，农民工是中国市场经济发展的必然产物，是国家实现现代化的基本轨迹。农民工是介于农民和工人之间的一个社会特殊群体，他们既非纯正的农民又非真正意义上的工人，这就决定了这个群体的难堪与尴尬境地。“他们这个群体就像是生活在孤岛上，远离家门又徘徊在城市的门外。”一位社会学家如是说。农民工权益法律保障的缺失，一方面把农民工不断推向社会的死角；另一方面又加剧了社会矛盾，增加了社会的不安定因素。实际上，农民工权益缺损导致的违法犯罪等社会问题，最终还是要法律去解决，权力机关的不作为最终还是要以其作为的行为去收场，这无疑于作茧自缚。
（一）社会保障制度对农民工的歧视性
社会保障制度是市场经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。[1]但是我国目前的社会保障制度存在严重不足，缺乏公平性。社会保障制度只涵盖了国家机关、事业机关和部分集体企业的职工，而个体经营者、私营企业职工和“三资”企业中的农民工并未享受到充分的社会保障。虽然广东、北京等少数省市开始实施最低生活保障，但绝大部分农民工仍然被排除在社会保障制度之外。当农民工遭遇工资不能及时足额发放、工伤赔偿、人格歧视等问题时，社会保障制度缺乏有效的监督机制以及对于损害农民工权益的单位和个人缺乏严厉的惩罚机制，往往使农民工连辛勤劳动的“裸体工资”都不能拿到。
（二）法律援助制度滞后
我国自1994年建立法律援助制度以来，已经建立政府法律援助机构2892个，共有法律援助专职人员9798名，10多年来共解答法律咨询600多万人次，办理各类法律援助案件81万余件，有130余万人得到了法律援助服务。法律援助已经成为一项保障农民工合法权益、实现司法公正、维护社会稳定的不可或缺的制度，但因法律援助经费的短缺，法律援助律师资源的不足，法律援助机构与政府部门的协作机制缺乏有效的监督，大量需要提供法律援助的农民工权益纠纷和案件不能得到及时的解决。农民工权益被侵害之后，由于交不起高额的诉讼费而丧失了国家法律帮助的权利，这对农民工来说是极大的不公平。法律的权威不是靠金钱堆积起来的，而是靠公平和正义积攒起来的。农民工权益受损而不诉诸于法律，却被迫选择自己不情愿的“私了”，这并不是农民工法律意识的淡薄，而是一种潜在的不平等在作祟。因为他们与雇主之间的不平等地位，迫使其只能接受不平等的结果。
另外，当农民工权益被侵害之后，维护社会公正的政府、维护工人权益的工会、维护妇女权利的妇联理论上应该是维护农民工权益的坚强后盾，但实际上来自他们的关心却几乎看不见。广东商学院教授谢泽宪、中山大学法学院教授黄巧燕于2003年7月经过问卷调查后发现，代表农民工权益的机关并不能全心全意地维护农民工的切身利益，从某种程度上说，它只是一个形式而已。为何广东省手外科医院如此之多、手外科技术如此发达，究其原因，是手指工伤事故太多。每年都有上万只手指手术，每一次手术耗费数万元，这是一个很大的利益市场。农民工工伤之后的赔偿、生活、就业、子女教育、父母赡养等一系列问题都值得我们认真思考，这不仅仅是一个法律问题，更是一个社会问题。农民工工伤之后不但背负巨大的经济负担，而且负载更加沉重的精神压力，因为他们有见不得人的一面。谢泽宪教授痛心疾首地指出，“这不是他们的丑，是社会的耻辱。”[2] 法律把没有解决的问题扔给社会，是对社会的不尊重，更是对法律自身权威性的践踏。法律援助是农民工正义维权的社会底线，如果都没有了，那么农民工只有任人宰割。正义成了一扇虚设的门，法律把农民工拒之门外，同时也把自己关在了门内。
（三）农民工政治权益被剥夺
农民工处于社会层次体系的底层，由于受教育程度、身份地位、财产占有等的限制，其政治参与机会往往很少甚或被剥夺，这样使得农民工对政治生活的影响力较低甚或没有。政治生活的产品是法律，而法律则是权势政府对社会公共价值的强制性和权威性分配。强势群体在法律的制定中具有极其重要的影响力，他们通过自己的影响力或其他行为，使法律的制定有利于自己的利益欲求，或者至少不影响自己的既得利益。农民工作为弱势群体，因其特殊的社会身份而无法参与法律规则的制定，不能使自己的意志体现在法律中，故此，自己的权利被忽视、剥夺是“情理之中”的事情。法律对强势群体的关照就是对弱势群体的欺压，这在一定程度上折射出社会权利分配不平等的“潜规则”。同时，农民工政治参与权利被忽视、剥夺殃及其他方面，诸如子女受教育、就业、培训、休息、安全保障等权利都得不到有效和持久的保障。
“一个社会如果不能充分关注保障问题，特别是社会脆弱成员的保障问题，很可能要忍受破坏性不利后果的折磨。”[3] 农民工权益法律保障虚置的表现，使其不断被逼向“违法犯罪”的边缘。2000年震惊全国的湖南张君案就是一个明证，这不能不引起社会的高度重视。
二、农民工权益法律保障缺失的深层原因
农民工是市场经济的产物，是历史和现实的畸形儿，其特殊的社会身份和地位决定了命运多劫的生活轨迹。因此，农民工权益法律保障缺失的深层原因成为社会亟待探究的重大课题。
（一）以户籍管理为核心的城乡二元格局的历史原因
农民工是在中国特定环境下产生的，是与特定的历史时期相联系。在计划经济时代，国家实行严格的收入分配制度和户籍管理制度，这两者实际上形成了我国城乡二元化社会分离的格局，限制了农民向城市的流动。尽管这种二元格局在计划经济时代为社会的稳定和发展做出了巨大的贡献，显示了一定的优越性。但是随着改革开放的不断深入，这种二元格局的弊端愈加凸现，在一定程度上制约着市场经济的步伐。二元化的户籍管理制度制约着人口的广泛流动，特别是经济落后农村的农民向经济发达城市的流动。城乡二元格局是历史形成的，它在城市与农村之间形成不同的经济结构，这种二元化的经济结构拉大了城市社会与乡土社会之间的经济差距，以及由此而来的各种价值观、人生观。经济差距越大，就越能刺激农民涌向城市的心理，也越能加剧城乡两种秩序的对立。
城乡二元格局的对立秩序决定了农民工特殊身份的形成，农民和市民不同的利益观念和价值观念也决定了两种社会群体的必然对立。由于城市秩序的特殊性，城市市民享有农民可望不可及的优厚待遇，甚至对于在这种不合理的制度下而得到的待遇产生了极大的惯性依赖，因而总是要极力维护这种不合理的利益分配格局。而城市政府对农民工采取的种种限制政策实质上就是维护城市市民这种不合理的既得利益的具体表现，这种利益上的冲突降低了农民工薪资待遇的心理预期，不利于农民工“心悦诚服”地为城市经济发展服务。同时，与城市居民较大的利益反差使其心理产生“相对剥夺感”，从而引发社会危机。城乡二元格局是历史形成的，我们不能人为改变，但农民工不能享受与市民同等的待遇，却是不公正的制度形成的，而制度的不公正是对人权的最大践踏。
（二）执法环境差、维权成本高、城市歧视强的社会原因
农民工作为社会特殊的弱势群体，当其权益被侵害之后，会做出两种选择：妥协与抗争。妥协是农民工放弃自己的权利，默默忍受并予以逃避，或者被迫接受“裸体工资”的“高额打折”的廉价结果并继续承受；抗争是农民工争取自己权益的积极表现，他们通过上访、诉讼、甚或暴力等方式来为自己维权。德国法学家耶林认为，“权利，为达到此目标的手段就是斗争。”[4] 农民工希望通过政府、人大、工会等机关争回自己的合法权益，然而这些农民工的坚强后盾有时却视而不见，来自他们的关心最多只停留在口头上，让人看不到实际的内容。虽然目前农民工讨薪取得了一定成绩，2002年全国劳动监察部门共追回14亿元，但距拖欠400多亿元还有很大的差距，这不能不说明我们政府的执法部门还存在很大的问题。执法部门力度不够的原因在于执法人员的素质不高、地方政府的保护主义，地方政府为了自己的经济利益，甚至容忍或放纵这种事情。名扬全国的工伤维权律师周立太，为争取农民工权益积极辩护，深受农民工的尊重和欢迎。但是一些企业却到地方政府诉苦：有这样的律师在这里，我们呆下去了。言下之意如果政府不采取特别的措施，就要撤资。地方政府招商引资、发展经济固然无可厚非，但我们决不能为了经济利益而忽视、践踏农民工的合法权益。
诉讼是农民工权益保障的法律底线，同时也是农民工最不愿意走的一条路。因为目前司法不健康环境，加之较高的诉讼费用使得农民工没有能力争回自己的正当权利。当农民工权益被侵害，特别是遭遇工伤之后，农民工急需治疗费用，如若用法律途径来解决，或许能够得到更多的赔偿，但不能救急。农民工只有被迫接受雇主的很少的赔偿，而且以后的就业、生活还是一个很大的问题。司法环境不理想，维权成本高、风险大是法律难以保护农民工权益的根本原因。农民工打不起官司的原因还在于耗不起时间，即便经历艰难困苦获得胜诉，法院执行难也是一个问题，最终的胜诉只是一张仅有心理安慰作用而无实际意义的法律白条。因此，即便农民工知道其权益被侵害，也不敢、不愿用法律途径来为自己维权。
城乡二元格局的对立秩序造成了市民对农民的某种偏见，这种偏见受历史的影响，但在现实社会中却被不断地夸大，以至于城市政府对农民工产生歧视和排斥心理。农民不是农村的专利，市民也不是城市的专利，他们都是特定历史的产物。从法律层面上讲，农民工与城市市民享有同等的法律地位，市民享有特殊的社会待遇，就是对农民工的歧视，也是对“法律面前人人平等”的亵渎。城市制度对农民工的歧视具体表现在就业限制、工作环境差、子女受教育需交纳高额的借读费、同工不同酬、保险福利无保障等权利的缺失。尽管城市如此歧视，农民工还是“忍辱负重”地继续留在城市，他们不敢对各种各样损害其权益的行为讨价还价，因为他们怕失去来之不易的工作，这样更加剧了城市歧视的蔓延。
（三）农民工的自身原因
农民工自身素质的束缚也是其权益法律保障缺失的一个重要原因。农民工文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念，当其权益遭受侵害之后，由于救济无门，只能自我承担。而且，中国的农民基于某种血缘和地缘的同质作用，一般不愿打破这种相互依存的社会关系。相反，倒是愿意放弃一些权利，去赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。这是中国农民传统的价值观念在作祟，这种落后的权利观念是农民工权益屡屡受损的重要原因，也是其难以接受现代法制思想、不能用法律维护自己权益的关键。另外，农民工缺乏组织性，比较涣散，这样使其无正式的社会组织依靠。当其权益缺损后，由于得不到社会组织内部资源的保护和支持，农民工只能依靠建立在初级群体网络基础上的血缘、地缘或业缘的乡土组织来保护自己的权益，但实际上，这种乡土组织的力量对于他们的困境来说是非常弱小的。
三、 法治视野下的人权保障机制——农民工权益维护的法律路径
农民工权益缺损是一个社会问题，但归根结底是一个法律问题，是法律对农民工权益保障缺失造成的，是法律驾驭社会运行中的不和谐之音。因此，必须构建一种公正的和谐秩序——法治视野下的人权保障机制，来对农民工进行强势关怀，这才是清源之术、治本之道。
（一） 制度公正：一种法律底线
制度公正对于改变农民工的弱势地位是根本性的。美国法学家罗尔斯在其名著《正义论》中认为，社会公正应体现两条“正义原则”，[5] 一是平等原则，即每个人应该在社会中享有平等的自由权利；二是差别原则，即如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于境遇最差的人们的最大利益。罗尔斯对社会和经济中处于不利地位的弱势者开出的处方是采用特殊的积极差别待遇，一方面保证国家权力的对外开放，另一方面又能够使弱势者获得最大利益，这实际上体现了一种实质上的社会公正。
农民工是不公正的制度造成的，这一弱势群体的形成，即证明了不公正已经存在。那么，按照罗尔斯的“差别原则”，国家应该采取积极措施来保障农民工的最大利益。（1）建立保障农民工权益的有效机制，加强权益缺损事件的防范措施。农民工辛苦劳动的工资如果不能及时、足额的拿到，不但生存成为问题，而且会加剧其对社会的仇视心理，增加社会的不安定因素。（2）加快农村经济建设和城市化步伐，改革城乡二元体制，实现城乡秩序一体化。农民工权益缺损的基础性原因是其依存的乡土秩序在城市中的失落，以及由此而产生的农民工生存与发展期望的落差。故此，加快农村经济建设进程，改变农村经济落后的局面是一方面；另一方面要打破城乡二元化的不合理格局，实现乡土秩序和城市秩序的融合与重建，最终实现城乡秩序的一体化，达到一种制度上的和谐。城乡秩序一体化是指城市秩序与乡土秩序通过融合能够相互包容，改革两种秩序上因制度造成的人为对立；通过重建使两种秩序相互渗透，组建一种新型秩序，从而达到一元化状态。只有打破城乡二元格局，才能改变中国传统的户籍管理制度，使社会资源平等而有序的分配，实现农民工权利的公平分配。只有构建公正的制度，才能彻底消除农民工受歧视的社会现实，这也是改变农民工命运的法律底线。
（二）人权尊重：一种道德底线
法律是一种普适性的制度。普适性要求法律必须保障每个人的利益，这才是其公平正义原则的体现。农民工作为社会的弱势群体，理应受到社会的尊重，法律有义务要求社会公众去尊重农民工，这是社会的道德底线，同时也是法律的道德底线。尊重是社会关系中最基本的伦理准则，如果人与人之间连起码的尊重都不能获得的话，那么，不被尊重的一方等于被否认了做人的尊严，这是社会不允许的，更是法律不允许的。
农民工在城市受歧视是一个普遍现象，这主要归因于法律的漠视和脆弱，漠视表现为法律对农民工权益缺损的“视而不见”；脆弱表现为法律对农民工权益缺损的“无能为力”。农民工所言：物质上的贫困倒在其次，精神上的受歧视却让人难以忍受，不尊重的社会现实往往使其难以长期安心地在城市工作。与此同时，农民工与市民之间的紧张、对立状态往往给社会治安带来不良影响，因此，法律应该给农民工以市民待遇，让农民工享有与市民平等的城市尊重。从法律功利主义的角度讲，尊重农民工并保障其合法权益，既可以使农民工长期为城市经济发展服务，又能够使社会秩序得到和谐发展，进而减轻社会的负担，降低法律的成本。
农民工进城务工，是市场经济条件下不可逆转的潮流，社会应该顺应而不应阻止。我们必须承认，“在今后的几十年里，农民工与城市市民将是我国城市中共同生活的、长期共存的两大社会群体，只有增强他们之间的了解、理解与沟通，消除他们之间的误解、隔阂与歧视，才能避免社会冲突的发生，从而保证我国社会的长期稳定发展。”[6] 既然农民工得不到尊重影响了其权益的维护以及社会的安定秩序，那么，法律就应当担当此重任，调整农民工得不到尊重的社会关系，对于不尊重农民工的行为予以惩罚，用法律的手段来维护农民工的合法权益，使农民工得到法律的尊重。比如，成立正式的农民工维权组织，制定专门的《农民工权益保障法》，推行农民工劳动合同制度，扩大社会保障制度的覆盖面，改革教育法规、促进教育平等。
（三）权利意识：一种生存底线
农民工由于天生的软弱性，加之受传统儒家思想的影响，往往息事宁人，宁可自己吃点亏，也不愿得罪人，这是乡土社会中的熟人情结。在一定程度上，忍让意识维护着社会关系的稳定，但长期下去，却潜伏着更大的危机，这种危机是以生存作为底线。在乡土社会中，由于血缘、地缘上的特殊关系，农民权利即使受到一点损害，一般会有乡村干部或德高望重的人出面调节，维持乡土秩序整体上的一种平和。农民这种传统的权利意识在农村尚可以生存下去，但把它移植到城市社会中就会碰钉子，因为城市社会是在竞争激烈的市场经济中发展的，市场经济不会同情和帮助弱势者。从某种意义上讲，城市社会是以利益的互动为基础，利益的互动又是以强烈的权利意识为准则，它要求市民要有法律观念。农民工从乡土社会来到城市社会，由于其文化程度较低，缺乏法律观念，因而其权利意识自然大大下降。但是这种下降还有一定的社会原因，农民工背井离乡为的是更好地养家糊口，但在城市的歧视中“忍辱负重”继续工作，因为他们怕失去来之不易的工作。这样，一方面降低了他们对待遇的期望值，另一方面也增加了雇主们的剥削心理，双重因素使农民工的权利意识不断跌向生存的底线。
农民工权利意识的缺乏不仅仅是其个人的原因，法律保障的虚置也是一个重要方面。罗尔斯认为，“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以信赖。”[7] 农民工权益缺损而不诉诸于法律，在一定程度上也剥夺了其维权意识。
四、结语
农民工作为社会流动中的边缘弱势群体，其权益保障已经成为一个严重的社会问题，我们要构建公平、正义的和谐社会，就不能不考虑农民工权益缺损问题。国家在培育社会资本、开发农民工人力资源、提高农民工社会地位以及其生存能力的同时，加强法律对农民工权益的切实保护，才是我们社会对其人权保障的最大福祉。

注释
[1] 朱?基：《加快完善社会保障体系，切实保证国家长治久安》，载《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，[北京]中央文献出版社2002年版。
[2] 蒋韦华薇：《 断指之痛》，[北京]中国青年报2005年4月27日。
[3] 曾湘泉：《价值理念、收入分配差距与社会保障制度构建》，载[北京]社会保障制度2002年第1期。.
[4] 何勤华：《西方法学家列传》，[北京]中国政法大学出版社2002年版，第200页。
广东省佛山市人民政府


佛山市人民政府办公室文件
佛府办[2004]167号


各区人民政府，市府直属各单位:

经市政府同意，现将《佛山市行政投诉处理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。









二○○四年七月十二日





佛山市行政投诉处理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为促进依法行政，提高行政效能，保证政令畅通，改善行政服务，保证行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理，防止行政过错行为发生，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》和有关法律、法规及市政府有关规定，制定本办法。

第二条 市行政投诉中心受理公民、法人和其他组织认为国家行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托履行职责的组织及其工作人员（以下统称行政机关及其工作人员），在行政行为中发生责任过错应当追究责任的行政投诉，适用本办法。

第三条 本办法所称行政过错，是指行政机关工作人员因故意或者过失不履行或不正确履行法律、法规、规章规定的职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。

前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照法定程序、法定权限和法定时限履行职责等情形。

第四条 行政机关及其工作人员必须依法行政。发布规范性文件、规定行政措施和作出行政决定，必须做到主体合法、内容合法和程序合法。

行政行为违法的，应当追究行政过错责任。

第五条 行政过错责任追究，坚持实事求是、有错必究，惩处与责任相适应，教育与惩处相结合的原则。



第二章 行政投诉的范围

第六条 行政机关在实施行政许可管理过程中，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一）对符合规定条件的申请应予受理或许可而不予受理或许可的；

（二）申请资料不全时未能一次清楚告知补充事项，或者首问未能清楚告知申请具体要求的；

（三）非法设立有偿咨询程序的；

（四）不予受理或不许可却不告知理由的；

（五）无法定依据实施许可的；

（六）不依照规定程序实施许可的；

（七）超越规定权限实施许可的；

（八）未在规定或者承诺时限内完成许可事项或者告知办文结果的；

（九）违法收取抵押金、保证金和许可费用的；

（十）违法委托中介机构、下属事业单位或者其他组织代行许可管理权的；

（十一）违法准许中介机构或者其他组织从事许可代理活动的；

（十二）不公开许可结果或不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（十三）对涉及不同部门的许可，不及时主动协调，相互推诿或拖延不办，或者本部门许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的；

（十四）擅自增加许可前置条件和环节的；

（十五）当事人对行政许可决定有异议时，不告知法定救济权利和途径的；

（十六）其他违反行政许可规定的。

前款所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

第七条 行政机关在实施行政征收管理过程中，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一）没有法定依据实施征收的；

（二）未经法定程序批准，擅自增加或设立征收项目，擅自改变征收标准的；

（三）未按法定范围、时限实施征收的；

（四）截留、私分或擅自开支征收款的；

（五）实施征收不开具或不使用法定部门制发的专用票据的；

（六）被征收单位或个人对征收有异议时，不告知法定救济权利和途径的；

（七）符合规定收取押金、保证金等费用，在所办事项处理完毕后，仍以各种理由拖延退还的；

（八）其他违反征收规定的行为。

前款所称行政征收，包括税收、行政事业性收费等事项。

第八条 行政机关在实施行政检查管理过程中，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一） 无法定依据实施检查的；

（二） 不按法定程序、时限实施检查的；

（三） 不按法定权限或超越法定权限实施检查的；

（四）放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的；

（五）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正的；

（六）违反规定损害被检查对象合法权益的；

（七）其他违反行政检查工作规定的。

第九条 行政机关在对违反行政管理秩序的行为实施行政处罚时，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一）不具备行政执法资格实施行政执法的；

（二）没有法律和事实依据实施行政处罚的；

（三）擅自设立处罚种类或者改变处罚幅度的；

（四）违反法定程序和处罚时效进行处罚的；

（五）违反罚款决定机构与罚款收缴机构分离规定的；

（六）使用、占有、丢失或者损毁扣押的财物，给当事人造成损失的；

（七）违反有关规定，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的；

（八）对同一违法行为重复罚款的；

（九）应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚的；

（十）玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；

（十一）符合听证条件，行政管理相对人要求听证，应予组织听证而不组织听证的；

（十二）未依法书面告知被处罚人法定救济权利和途径的；

（十三）将行政执法权委托给不符合法律规定的单位行使的；

（十四）其他违法实施行政处罚的。

第十条 行政机关工作人员在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一）无法定依据采取行政强制措施的；

（二）违法限制公民人身自由的；

（三）违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的；

（四）违反法定程序或者超越法定时限采取行政强制措施的；

（五）违法采取行政强制措施致使公民、法人和其他组织人身权或者财产权益受到损害的。

第十一条 行政机关复议工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一）对符合条件的复议申请，应予受理无正当理由而不予受理的；

（二）对行政复议不予受理但不说明理由的；

（三）在法定期限内不作出复议决定的；

（四）在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的。

第十二条 行政机关在履行行政职责中，有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可向市行政投诉中心投诉：

（一）违法要求公民、法人或者其他组织履行其他义务的；

（二）拒绝依法履行法律法规规定的义务；

（三）其他损害公民、法人或其他组织人身权、财产权的行为。

第十三条 本办法第六条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的情形以外的投诉，一般不予受理。

第十四条 公民、法人或其他组织不服行政机关的具体行政行为依法申请行政复议或向法院提起行政诉讼，行政复议或行政诉讼期间不予受理。



第三章 行政投诉办理程序

第十五条 由市行政投诉中心受理的行政投诉，按本章规定的程序办理。

第十六条 公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员具有行政过错，可向作出具体行政行为的行政机关投诉，也可以直接向市行政投诉中心投诉；向作出具体行政行为的行政机关投诉的，对行政机关作出的处理不服，可向市行政投诉中心投诉。

投诉人可以通过电话（含录音电话、传真电话投诉）、信函、当面口头等形式投诉，也可以通过电子邮件投诉。
提倡实名投诉。对实名投诉，应采取书面或口头形式答复投诉人。投诉人应本着实事求是的原则，讲清楚被投诉对象行政行为过错的具体事实、投诉要求及联系办法。

第十七条 办理行政投诉实行回避制度。市行政投诉中心领导成员及其工作人员与被投诉人有利害关系、可能影响公正处理的，应当予以回避。

第十八条 有下列情形之一的，可以进行调查，以确定被投诉人是否应当承担行政过错责任：

（一）发布规范性文件和规定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的；

（二）作出的具体行政行为，经行政诉讼，被人民法院生效判决撤销、部分撤销发回重新作出具体行政行为的；

（三）作出的具体行政行为，经行政复议，上级机关决定撤销或部分撤销、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法或责令重新作出具体行政行为的；

（四）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求予以调查处理的；

（五）上级机关要求予以调查追究的。

第十九条 对于公民、法人和其他组织的投诉，市行政投诉中心一般当面作出是否受理的决定。需要审查的，3个工作日内决定是否受理。经审查有事实依据的，应予以受理；没有事实依据的，不予受理。署名投诉的，应告知不受理理由。

第二十条 决定进行调查的投诉，应在15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的，可适当延长，但不超过30个工作日。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第二十一条 市行政投诉中心直接办理行政投诉。同时，按照“分级负责、归口办理”、“谁主管、谁负责”的原则，采取转办、交办报备案、交办报处理结果等方式交有关部门办理，并负责督促检查。涉及多个部门或重要问题的投诉，由市监察局牵头，组织协调有关部门办理。

区人民政府、市属部门、双管部门要指定承办机构和联络人员处理行政投诉。对涉及单位工作人员的重要投诉应由单位的主要负责同志组织查办。

第二十二条 对转办、交办的投诉，经市行政投诉中心领导审批后交承办单位办理。
承办单位接到转办、交办函件，报单位领导审批后按要求组织查办。对要求上报查处结果的，上报材料须经单位负责人审核，加具意见并盖公章。
市行政投诉中心接到承办单位上报办理结果的函件，提出处理意见，报领导审核后处理。

第二十三条 对一般投诉件，市行政投诉中心在10个工作日内办结并答复投诉人。转办或交办的投诉，承办单位应在接到转办或交办通知后10个工作日内办结并答复投诉人。需报备案或报查处结果的，应在15个工作日内将办理结果书面报市行政投诉中心。对情况复杂的投诉，应在15个工作日内办结并答复投诉人，20个工作日内书面报市行政投诉中心。因特殊情况不能按时上报的，要及时书面说明情况。
由市监察局牵头办理的，应在20个工作日内办结并答复投诉人。

对涉及严重违纪违法，需立案查处的，不受上述时间限制。第二十四条 办理行政投诉，应遵守下列规定：

（一）对可能造成重大影响的投诉，市行政投诉中心、各承办单位要主动向本单位领导和上级有关部门报告，并采取措施果断处理，防止不良影响的发生和扩大；
（二）对跨地区跨部门或涉及几个部门的投诉，承办单位应主动与有关部门联系，协调解决；在解决问题过程中遇到困难的，应向上级报告，请求协调解决；
（三）对在处理行政投诉工作中做出优异成绩，受到企事业单位、市民和上级好评的承办单位或承办人要给予表扬或奖励；
（四）对在处理行政投诉中，不履行职责，推诿、敷衍、拖延的要通报批评，并视情节轻重追究有关领导及承办人的责任。对在工作中玩忽职守、徇私舞弊给工作造成损失的，视情节轻重给予行政处分，必要时通过新闻媒体曝光；
（五）对涉及个人的投诉，承办单位对投诉人的有关情况要严格保密。对违反保密规定的责任人要按有关规定处理；
（六）对故意刁难、打击报复投诉人的，市监察局要按规定严肃查处；
（七）对属于捏造事实，诽谤、谩骂、恐吓的投诉，要对投诉人进行批评教育，情节严重的要依法追究当事人的责任。



第四章 行政过错责任划分与承担

第二十五条 行政过错责任分为：直接责任、领导责任。

第二十六条 承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错后果发生的，负直接责任。

承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人难以识别，不能正确履行审核、批准职责，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任。

第二十七条 虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任。

第二十八条 承办人提出方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任，审核人、批准人负领导责任。

第二十九条 审核人、批准人不采纳或改变承办人正确意见，导致行政过错后果发生的，审核人、批准人负直接责任。

第三十条 领导指令、干预，导致行政过错后果发生的，作出指令、干预的领导负直接责任。

第三十一条 集体研究、认定导致行政过错后果发生的，决策人负领导责任。

第三十二条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错后果发生的，上级机关负责人负领导责任。

第三十三条 经过听证作出的决定，批准人同意听证主持人和听证员的错误建议导致行政过错后果发生的，听证主持人和听证员负直接责任，批准人负领导责任；批准人不采纳听证主持人和听证员的正确建议导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。

第三十四条 经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为，导致行政过错后果发生的，复议机关负责人负领导责任，承办人负直接责任。

第三十五条 两人以上因故意或者过失，导致行政过错后果发生的，按个人所起的作用确定责任。



第五章 行政投诉责任追究

第三十六条 行政投诉责任追究方式分为：

（一）责令作出书面检查；

（二）通报批评；

（三）效能告诫；

（四）取消当年评优秀或评先进资格；

（五）调离工作岗位或停职离岗培训；

（六）给予行政纪律处分。

以上追究方式可以单处或并处；法律、法规、规章对行政过错责任有明确规定的，从其规定。

第三十七条 根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错：

（一）情节轻微，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果和影响较小的，属一般过错；

（二）情节严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果严重、影响较大的，属严重过错；

（三）情节特别严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。

第三十八条 对于一般过错，对负直接责任和领导责任者，单独给予或者合并给予本办法第三十六条第（一）、（二）、（三）、（四）款行政处理；

第三十九条 对于严重过错，对负直接责任者，给予行政降级以下行政纪律处分，并给予本办法第三十六条第（三）、（四）、（五）款行政处理；对负领导责任者，给予行政警告或者记大过以下行政纪律处分，并给予本办法第三十六条第（三）、（四）、（五）款行政处理。

第四十条 对于特别严重过错，对负直接责任者，给予行政撤职或者行政开除纪律处分，给予行政撤职纪律处分的，合并给予本办法第三十六条第（四）、（五）、（六）款行政处理；对负领导责任者，给予行政降级以上纪律处分，未给予行政开除纪律处分的，合并给予本办法第三十六条第（三）、（四）、（五）、（六）款行政处理。

第四十一条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究赔偿责任。

第四十二条 行政过错构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第四十三条 被投诉人有下列行为之一的，应当从重处理：

（一）一年内出现两次以上应予追究的行政过错情形的；

（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；

（三）对投诉人打击、报复、陷害的；

（四）在履行职责过程中有徇私舞弊、收受当事人财物和收取不正当利益等行为；

（五）被省及省以上新闻媒体曝光，查证属实，给我市造成不良影响的，或被上级机关要求调查处理，经调查属实的。

第四十四条 被投诉人主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的，可从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。

第四十五条 有下列情形之一的，不追究具体行政行为人的行政过错责任：

（一）行政管理相对人弄虚作假，致使具体行政行为人难以识别，无法作出正确判断的；

（二）法律、法规、规章未作规定或规定不具体，致使具体行政行为人理解错误的；

（三）出现意外或不可抗力因素致使行政过错情形发生的。

（四）法律、法规、规章规定的其他情形。

第四十六条 因结案后发现新的证据，使原认定的事实和投诉性质发生变化，对已追究行政过错责任的行政机关工作人员，撤销已追究的行政责任，并给予恢复名誉；若扣发奖金的，补发扣减的奖金。

第四十七条 被投诉人有陈述权和申辩权。

被投诉人对处理决定不服的，可自收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出申诉。申诉处理决定应当在30日内作出。

对行政处分决定不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》的有关规定办理。

第四十八条 对被投诉人作出的处理决定，依照人事管理权限，应当报送同级监察机关、组织和人事部门备案。



第六章 附 则

第四十九条 各区行政投诉机构可参照本办法执行。

第五十条 本办法规定的工作时限从受理投诉之日起计算。

第五十一条 本办法由市监察局负责解释。

第五十二条 本办法自公布之日起施行。